稳步推进省直管县体制

　　二、省直管县的主要内容及其所带来的体制变化

　　从“强县扩权”到省直管县，是一个逐步深化的改革过程。这项改革的第一步，是从理顺省级以下财政管理体制入手的，即一些省首先在财政上实行了省级直接对县的管理体制，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县、市，县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩。

　　显然，在财政上实行省级直接对县的管理体制，必然要求其他方面的改革与之相协调、相配套。比如，在财政上实行省直管县，要求合理界定省级政府与县级政府的事权，因为，只有把事权划分清楚了，才能调整和规范省与县的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。如果在财政和社会事务上实行省级直接对县的管理体制，而在干部人事管理上不实行省级直接对县的管理体制，那么，必然导致体制内部运转的不协调，甚至会产生矛盾和冲突。因此，完全的省直管县体制，既包括财政方面的省直管县，也包括社会事务和干部人事方面的省直管县。

　　实行省直管县体制，必然导致地方行政体制的一系列新变化。

　　第一，实行省直管县体制，将意味着终止市管县体制，从而减少行政层级，实现政府组织结构的扁平化。在管理流程上，将由省直接对县进行管理，而不再经过市（地）这一中间环节。

　　第二，实行省直管县体制，必将使市（地）的行政建制发生重要变化。在市管县体制下，管县的市是广域型的行政建制，其管理范围既包括市区和郊区，也包括广大农村。实行省直管县体制后，市（地）由广域型的行政建制转变为城市型的行政建制，其管理范围只是市区和郊区，而不再管理周边的广大农村区域。

　　第三，实行省直管县体制，将意味着重新构建省、市（地）、县的关系，扩大县级政府的管理自主权。在省直管县体制下，市（地）与县之间，不再具有领导与被领导的关系，而是一种平等、协商与合作的关系。

　　三、实行省直管县体制亟待解决的主要问题

　　实行省直管县体制，迫切需要解决以下几个主要问题。

　　（一） 改革市管县体制，实行市县分治

　　改革市管县体制，实行市县分治，即从行政建制角度，恢复市（地）、县的本来属性，它们之间不再具有行政隶属关系，而各自管理本辖区范围内的事务。按照国际通例，市是城市型的行政建制，县是广域型的行政建制。市作为城市型的政区，主要管理本市的市区和郊区，不再管理农村区域；县作为广域型的政区，直接管理县属的乡镇。市县分治的优点一是有利于充分发挥城市型政区的作用，提高城市管理水平；二是有利于克服虚假城市化现象；三是有利于县域经济的发展。

　　实行市县分治以后，如何协调好市县之间的关系？采取什么样的体制和机制，有效防止市县分割，实现城乡一体化建设？这些都是迫切需要解决的现实问题。在市县分治的情况下，随着城市化的不断推进，新市的设立，只能采取切块设市的模式，而不能再采取整县改市的模式。这样又会遇到新的市县之间的矛盾。对于这种矛盾，只能通过法律手段和民主手段加以解决，即以法明确规定设市标准，凡达到设市标准的建制镇，只要该镇多数公民表决愿意升为市的，即可报有关部门批准，县级政府不得干预。在城市化进程中，县作为主要管理农村区域的行政建制，其管辖范围和管辖人口出现萎缩是必然的，这是历史的进步，而不是什么可怕的现象。

　　（二）依法明确省、市（地）、县的职责权限

　　实行省直管县体制，必须依法明确省、市（地）、县的职责权限。到目前为止，我国对省、市（地）、县的职责权限的划分并不是很明确。例如，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》有这样一条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权。”这一条规定就包含了三级半政府，即省级政府、副省级政府、地级政府和县级政府。众所周知，管理最忌讳上下一般粗，而我国地方政府管理上的上下一般粗居然有法律依据。县级以上地方各级政府职权不清，必然导致争权夺利和推诿扯皮两种现象同时并存，即有利的事大家都去争，没利的事大家想方设法都去推，其结果，必然导致管理的混乱和低效率。因此，实行省直管县体制，必须明确划分省、市（地）、县的职责权限。

　　1999年，中央中央、国务院在《关于地方政府机构改革的意见》中，试图明确省、市、县的职能，指出：“省一级政府要切实履行区域经济调节和社会管理的职能，按照国家法律、法规和方针、政策，制定区域性的经济社会发展规划，加强社会主义精神文明建设和物质文明建设，创造公平、公正、公开的竞争环境，维护市场秩序，打破地区、条块分割；政府机关不再办经济实体，已经办的要限期脱钩，解除政府主管部门与国有企业的行政隶属关系，主管部门不再直接管理企业，切实落实企业经营自主权，深化企业改革，加快企业改组；加强对农业和农村工作的领导与协调。市一级政府要逐步管理从企业分离出来的社会事务，实行属地管理；进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社区服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。县一级政府要切实把职能转向服务与协调，加强农村基层政权建设，逐步发展小城镇，促进农业的专业化、市场化、现代化。”应该说，这是我国第一次比较明确地阐述地方各级政府的职能和侧重点，其基本方向和思路是正确的。应以此为基础，继续总结探索，在省直管县的体制背景下，依法进一步明确省、市（地）、县的职责权限，构建三者之间新的体制结构和运行模式。

　　（三）改革行政区划体制

　　实行省直管县体制，必然触及到行政区划体制改革。因为，由省直接管理县、市，涉及到省级政府的管理幅度问题。一般认为，省直接管理的县市数量以40个左右为宜。如果这一结论是基本正确的话，那么，在我国实行省直接管理县、市，有25个省区超过了这一控制幅度。其中，省区内市县数超过100个的有8个省区，市县数在90—99之间的有3个省区，市县数在80—89之间的有4个省区，市县数在70—79之间的有4个省区，市县数在60—69之间的有3个省，市县数在50—59之间的有2个省，市县数在40—49之间的有1个省，市县数在40个以下的省级单位只有8个，即4个直辖市、2个特别行政区和1省（海南省）1区（宁夏回族自治区）。河北省内的市县数多达183个。转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net