现代化建设，是一个十分复杂的过程，任何一个人或几个人的知识与经验都不足以认识或驾驭这个过程。因此，必须有几百个乃至上千个最优秀的各方面专家从事长期的、系统的、综合的研究，提出各种可供选择的方案，进行充分的论证和反复的比较，才能在多种发展方式和道路的各个岔口连续作出符合中国国情的较佳选择[7]（P170）。
二、政策治国：五年计划的变迁特征
自从1955年新中国的第一个“五年计划”（1953—1957）出台，至今为止已相继制定了十个五年计划，在中国的建设和发展历史上发挥了重要作用，其中也集中体现了中国以政策治国的特点。例如，第七个五年计划开宗明义的指出：“（我们要）充分认识改革中还可能出现某些问题和风险，加强政策观念、法制观念和全局观念，作好克服困难的思想准备”[8].可见，政策在某种意义上发挥着比
法律、制度更加重要的作用。
作者综合整理了过去十个五年计划的战略和策略，从中可以看出，每个五年计划基本都牵涉了不断变化和调整的政策，通常以指示、报告、建议等形式表现出来。这些文件具有以下特点：
1.政策变化比较快。从中华人民共和国成立以来的经济发展历史看，中央政府的经济发展目标、指导方针和政策内容总在不断变化。计划常常赶不上变化[4]（P185），每个五年计划要出台2～5个主要文件以改变既定的政策，如果计入制定和总结的时间，平均不到一年时间就会发生一次政策调整。这种情况既反映了在政治、经济形势骤变的背景下，中长期计划的管理与实效有限，具体数字很难有理想的预见性；也在一定程度上反映了计划工作因地制宜、适时调整的特点。
2.政策经历了从无序的变化到有序的变化的过程。这表现在五年计划的相关政策一开始主要是内部的草稿，后来成为政府工作的头等大事，并公布了相应文件。在十个五年计划中，处于计划经济时期的前5个五年计划有4个没有经过全国人民代表大会通过，也就没有形成正式版本公开颁布；唯一形成正式版本的第一个五年计划也在制定的过程中不断修改，在实施了两年多以后才形成正式文件颁布的。相对于前苏联曾将计划当作“法律”一般要求严格实施，在计划经济时期，中国的五年计划则是多变的计划[9]，受制于政治与意识形态斗争而无章无节。
以“二五”计划为例，由于指导思想的变化和对高速度的追求，正式的国民经济计划并未形成，只是提出了计划建议和编制了计划草案。这些建议和草案通过中共中央文件的形式一度对经济发展产生重要
影响。1956年9月27日，中国共产党第八次全国代表大会通过了关于发展国民经济的第二个五年计划的建议。此后正当“二五”计划紧张有序地编制时，从1957年秋冬开始，毛泽东对1956年经济工作中的“反冒进”提出了批评，改变了中共八大一次会议确认的既反保守又“反冒进”的经济建设方针。1958年3月成都会议以后，为了跟上“大跃进”的步伐，国家计委对“二五”计划草案的原定指标作了调整，提出了“两本账”的初步设想。原有的“二五”计划《建议》被搁置。1958年8月17日，中共中央政治局在北戴河召开扩大会议，批准了国家计划委员会和国家经济委员会两个党组提出的1959年计划草案和第二个五年计划的意见书。会议于1958年8月28日做出《中共中央关于1959年计划和第二个五年计划问题的决定》，要求对“二五”计划草案全面修正。但是，1958年8月以后，各地方和各部门集中主要力量抓当年
工业生产及编制1959年计划，将编制第二个五年计划的工作推迟到1959年4、5月间进行[10]（P337）。而1959年形势发生变化，编制工作不再进行。第二个五年计划既无正式文本，也始终未能面世。而这些政策的转变主要由于非经济的原因，是一种无序的变化，无法预测。
实施改革开放以后，政策的制定不再只受到计划这单一因素的影响（通常体现为党的最高领导的个人意志），在以经济建设为中心的环境下，政治斗争等非经济因素对经济的影响逐渐减小。市场机制以及外在竞争压力对政策的决策起到了主要的作用。此时的政策变化真正是从实际国情出发，以经济发展为目的，造福于广大人民。从其有序变化这一角度说，此时的政策具有一定的可预测性。特别是即将制定的第十一个五年规划，从“计划”到“规划”，仅一字之差，却赋予政策更大的市场含义，同时也就增加了更大的灵活性。
3.政策的计划方式、调控方式从单一转向多元。早在“一五”计划期间，当时的国家计委主任李富春就提出：“在计划方法上，有的采取直接计划，有的采取间接计划；在计划的范围上，有些生产、建设和事业的主要指标在国家计划中做了具体规定，有些则不做具体规定；在计划工作的分工上，各级计划机关除负责综合平衡外，着重注意直接计划，而在间接计划方面（如农业、手工业和私人工商业），则采取由国务院各办公室、各部和各省（市）、自治区分工管理的办法来进行工作。”[11]（P181—182）这种全面计划和分别对待相结合、统一综合和分工管理相结合的方法，无疑是符合我国实际情况的。
但是，1958年以后，随着人民公社化运动的发展，
农村经济中的指令性计划管理不断加强，管理形式趋于单一，农民的自主决策和农产品的自由交换微乎其微。当经济发展受挫之后，在1961—1964年的调整阶段，市场与自由贸易的作用一度得以发挥，适应市场松动和改进计划工作的要求，国家计委一度重新提出计划管理的多元性，包括指令性的、指导性的和
参考性的。但是，上述改进的方式尚未实施，就进入了“文化大革命”时期。在“农业学大寨”、“以粮为纲”的口号下，生产队在农业经营中，连农作物的品种、种植面积、产量均受计划制约。因此，计划实施形式单一化了：几乎都是直接计划与指令性计划。“五五”计划以后，情况有所改善，计划手段不断丰富。仍以农业为例，“五五”计划后，国家除了对农业产值提出完成的硬性任务，多是指导和建议性的措辞，并且十分重视调动农民的积极性，给予农民更大的自主权。
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