「
内容提要」政策是国家治理的基本手段，但
中国却在其特殊的
发展背景下形成了独特的政策形态——“政策治国”。本文以在中国发展里程中发挥重要作用的“五年计划”战略为
分析对象，通过对中华人民共和国成立以来十个五年计划的系统梳理，在其他学者
研究的基础上，从决策能力和决策机制两个维度探讨具有中国特色的
经济改革道路的经验特征——“政策治国”，指出在中国转型期短期的、灵活的柔性政策更有利于经济增长和
社会稳定，也符合渐进式改革的特点。当然，这种头痛医头、脚痛医脚式的柔性政策针对的是具体挑战和具体
问题，其缺乏长期可预见性的缺点也可能导致更大的损失。
「关键词」五年计划/决策能力/决策机制
一、研究背景及分析框架
新中国成立以来，党和政府“干中学，学中干”，从一开始仿鉴苏联模式，到后来从国情出发，借鉴西方经验，走过了一条充满曲折而又前途光明的道路。这条路是独一无二的，它具有中国特色；这条路是世人瞩目的，它创造了一个东方神话；这条路也必定是让人思索和
学习的，它还在无止境地延续。中国的崛起不仅给世界发展作出了巨大的贡献[1]，而且为欠发达国家的“追赶”提供了有益的启示和希望。因此，对中国发展道路的讨论引起了许多学者的关注。当前正处于“十五计划”的
总结和“十一五规划”的部署阶段，对前十个五年计划的回顾与探讨就显得尤为必要。
乔舒亚。库珀。雷默用“北京共识”来概括中国的发展经验，认为中国突破了“华盛顿共识”的藩篱，创造出一条独特的发展道路，这主要包括：创新的速度快于社会问题出现的速度，利用创新减少改革中的摩擦损失；可持续的、平等性的发展；军事上的非对称战略，运用杠杆推动可能想要惹怒你的霸权大国[2].林毅夫、蔡昉、李周认为，中国的改革是一个始于改进微观激励机制，进而松动资源配置制度，推动价格体系的改革，与此同时通过新增资源的配置实现结构调整的渐进过程[3]（P273）：“采取了一条代价低、风险小，又能及时带来收益的渐进道路”[3]（P292）。胡鞍钢则认为，中国改革是一个“强制性制度变迁模型”，良好的社会
政治经济环境和强大的学习能力（学习、竞争、创新）为中国发展提供了坚实的基础[1].本文则以极具中国特色的“五年计划”战略为分析对象，通过对中华人民共和国成立以来十个五年计划的系统梳理，在其他学者研究的基础上，探讨具有中国特色的经济改革道路的经验特征——“政策治国”①。
胡鞍钢很早就提出，中国存在明显的政策周期，且与经济周期波动基本一致，可以称之为“政策舞蹈”（dance of the policy ）[4]（P185）。这可能被认为是计划经济遗留的印迹，但如果换一种视角来看，灵活多变、不拘一格的柔性政策或许有利于中国的经济增长和社会稳定。哈佛大学教授丹尼。罗德里克基于发展中国家的经验教训，构建出增长战略的一种可行
方法——“诊断法”，即鉴别出在任一时点上对经济的最大瓶颈因素，然后利用富有创造性和想象力的政策设计，集中精力减轻这些瓶颈因素的约束，从而实现次优效果[5]（P115）。这其中体现出来的主导思路与中国改革以来柔性政策的调整过程是基本一致的。
需要指出的是，政策并不完全归属于制度。诺斯认为，制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的用以限制相互之间交往行为的框架；其可以分为两大类：正式规则（宪法、产权制度和合同等）和非正式规则（规范和习俗）[6]（P34）。之所以要建立制度，最重要的原因就是减少信息不对称性，克服机会主义行为，降低交易成本；这其中一个基本要素是人们对自身行为后果的可预见性，即在完备的制度环境中，人们在做某件事或作出某种决策之前，能够预知自己行为可能带来的收益或损失。但柔性政策在一定程度上恰恰违背了制度的稳定性和可预见性，即其灵活多变的性质决定了其变化的周期比较短，从较长时期来看，人们无法按照现存政策来准确预期自己决策可能产生的后果。这也正是本文所要讨论的主要议题。本文把执政党制定政策的基础分为决策能力和决策机制，以此来建构本文的分析框架（见图1）。其中，决策能力包括自律能力、学习能力和创新能力；决策机制则以民主化和
科学化两个维度来衡量。
其具体含义如下：
自律能力指的是指中国共产党通过思想政治
教育、社会主义精神文明建设等加强党内纪律，敢于面对自己的问题，治理腐败，发动政治体制改革等。自律能力是中国共产党执政的合法性基础之一，为改革提供了一个相对稳定和清明的环境。这也是政府主导型改革的前提。
学习能力②指的是中国共产党在面对新的危机、挑战都能很快适应，并从
历史、国外经验中吸收对自己有用的知识，用于指导实践，应对危机。学习能力是中国共产党能不断引领中国克服困难，化解危机的宝贵财富。缺乏学习能力的执政党不可能将改革进行到底，不可能取得今天的成就。它是中国发展的动力。
创新能力指的是中国共产党在不断学习的过程中实现制度创新，用于探索适合中国特色的社会主义道路。在瞬息万变的中国，消除变化带来的问题的唯一方法是更多的变化和更多的创新。创新密度是救命良药[2]，它是中国进步的灵魂。
决策机制的民主化与科学化指的是决策在一个透明、广泛参与的集体决策中进行（相对于个人专政），并且依据的是全面的信息和科学的方法（相对于信息不对称以及“拍脑袋”决策）。坚持决策民主化和科学化是减少决策失误的主要途径。在一个十几亿人口的大国进行改革与
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