3、财政支出不规范。突出表现在财政决策权过度集中，中央、省级的自由度太大，缺乏刚性的预算制约，专项转移支付比重太大等等。目前，专项转移支付已占中央补助地方支出的近一半，占地方财政支出的四分之一，这种状况出现了很大的制度漏洞。如财政部及各省财政厅（局）年初安排预算时，常常将部分资金没有批复落实到具体部门和项目，而是在年度执行中通过追加的方式再进行分配，并要求地方安排配套资金；又如财政部门在专项转移支付和年终结算中为本系统安排一些资金，甚至一些司（处）利用职权向下级财政对口处（科）安排资金等等。由于中西部地区、农村地区相对不如东部地区、发达地市与中央和省级部门的联系紧密，广大农民更是缺少代言人，缺乏要求的配套资金，后果是从中央争取专项资金的博弈中，中西部不如东部，从省级争取专项资金的博弈中，农村地区不如城市，导致越是落后、越是穷，越是难以得到专项转移资金。
4、金融政策支持少。第一、农村正规金融市场组织不完善，无法为农村提供较好的金融服务。从1999年开始，全国上千家农村基金会全部关闭；四大国有银行大规模撤并31000多家地县以下基层机构，目前仍在农村开展业务的国有银行分支机构寥寥无几；农村的邮政储蓄只吸收储蓄不发放贷款。因此现在农村剩下的只有农村信用合作社。而且组织制度也很不健全，除商业银行有较为规范的组织制度外，农村信用社和农业发展银行的组织体系都残缺不全，农村信用社是 "有脚无头"，农业发展银行是 "有头无脚"。另一方面，农村信用社归属人民银行管理，农业发展银行却自成体系，这有违于人民银行的基本职能，也使农村金融和农村发展目标形成了一定的背离，直接影响到农村金融运作的效果。第二、不仅农村正规金融机构无法向农村经济提供足够的金融服务，而且事实上成为农村资金外流的渠道。目前的贷款资金大量流向大、中城市和大、中型国有企业如电力、电信、民航、交通、石化、烟草等国有垄断型行业企业，甚至流向了一些没有资本金的"关系"企业。同时，国家从1998年开始清理整顿农村合作基金会，四大国有商业银行全面收缩了在农村的信贷业务，有的只清收陈贷不发放新贷，有的将审贷权上收到地区中心支行，这样，农村信用社每年通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债等方式，农村资金反而被大量转移到城市。到2002年11月底，全国农村信用社吸收各项存款19469亿元，各项贷款14117亿元，两者差5352亿元，其中有价证券及投资1812亿元，净存放中央银行684亿元，拆借给其他金融机构1152亿元，加上其他一些因素计算，估计从农村流出资金约3000亿元（夏斌，2003） 。第三，由于货币管理当局对一切非正规金融持严厉管制的态度，因此民间金融仍然处于初级发育阶段，无法进一步扩展规模和经营网络，从而只能为农村经济和农民提供简单的金融服务，无法充分满足农村经济和农民的融资需求。这种金融制度的逆向调节，使得农村得到金融支持的可能性非常小，农户结构调整、规模经营的资金无法找到来源，甚至为高利贷复发提供了条件。
三、解决"三农"问题的政治制度建设
"三农"问题是当今中国最大的问题，近100多年的实践证明，不能解决中国的农村、农业、农民问题，就不能取得政治的成功。邓小平同志早就指出："中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。" 解决当前的"三农"问题，必须从政治制度全面设计入手，立足于政府职能本位，实现政府职能转换。世界银行《1997年世界发展报告》将政府职能归纳为建立法律基础，保持非扭曲性环境政策（包括宏观经济稳定），投资与社会服务与基础设施，保护承受力差的阶层，保护环境等五个方面。因此，要解决"三农"问题，国家必须断然改变偏向城市的政策惯性，建立城乡公平的统一政策，保障农民的平等权利，转变政府职能，从竞争性领域抽回投资，转移到对"三农"补贴和保护上来，促进农村和农业的发展，建立全社会协调发展的良好局面。
（一）实施公平的城乡政策，并适度向农村倾斜
1、统一城乡户籍制度。差别户籍制度是当今中国社会最大的不公平，是解决"三农"问题的最大阻碍，打破城乡分割，建立统一的户籍制度，也就成为解决"三农"问题的第一要务。无论从社会的公平还是效率分析，差别户籍制度都已经没有任何存在的理由，仅仅靠原有制度的惯性在维持。要放弃原有一切错误的认识，以公平为原则，充分相信农民的理性，相信市场的力量，断然取消差别户籍制度，建立平等的身份制度，打通各个阻碍生产要素自由流通的关卡和障碍。具体做法是：第一，取消依附于户籍的任何特权，只保留户籍的统计功能。所有户籍国民都享有从政、务工、经商、务农、教育、医疗、社会保障等平等机会和平等权利。国家不再用行政命令对农民进城加以限制，不再采取各种收费、办理各种证件的办法来歧视进城农民，不再人为地干涉城乡居民平等竞争，转而从政策上促进全国统一劳务市场的形成和发展。第二，建立起以常住地为户籍登记地的机制。农民只要在城市拥有固定、常住的居所，不论是自购还是租赁，都可以申领所在城市户口，享有同等的市民权利。城市市民也可以到农村购地、建房、居住、工作。第三，实现以"户"为中心的静态管理向以人为中心的动态管理过渡，加强居民身份证在社会管理中的作用，逐步树立个人权利和责任意识。第四，保障公民迁移自由和居住自由，允许广大农民根据自己的意愿和能力在全国各地自由选择自己的居住和工作地点，实行国际上通行的以身份证管理为核心的人口流动制度，及以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，使全体公民在户口身份上完全平等。从根源上消除各利益集团利用户籍管理对农民进行盘剥的土壤，建立起国家通过宏观政策引导，市场自由调节人口分布与劳动力流动的机制。
2、建立公平税收制度。财政税收制度通过对于再分配的调节，可以缩小初次分配的差距。例如，英国通过税收和福利政策对收入再分配的影响，最上层20%家庭与最下层20%家庭的收入差距从初始收入的19.8倍下降到3.7倍。缩小贫富差距，解决"三农"问题，我国应该对财政税收制度进行重大改革。第一，取消农业税。税收应该取自于保障再生产后的剩余价值部分。目前，中国有14个省区人均耕地面积低于1亩，其中又有6个省区人均耕地面积低于0.5亩，在南方有600多个县，人均耕地面积都低于0.8亩。1995年种植业亩均可以获得340多元的现金收入，而到了2000年，亩均只能得到161元，在那些占全国1/3的农村人均土地不足一亩的地方，实际上一年一个人种植业收入就只100多元，这还没有把劳动力的投入成本算在内。由于人均耕地面积少，农民仅仅靠农业生产，已经连简单再生产也难以维持，还需要以打工收入来补贴农业生产。对农业的任何征税，显然违背了税收基本原则。而且，面向分散的农户征税，根本没有效益，温铁军等人曾做过这样的实验，征了4万多块钱的税，花了3.9万多块钱。无论从公平原则还是效率原则考虑，农业税都没有存在的意义。从税收的绝对额看，取消农业各税是可行的。2001年我国农业各税合计为481.7亿元，只占当年全国财政总收入1.63万亿元的2.3%，占中央政府财政收入的5.6%。因此，取消地方政府对农业税的征收，即使完全由中央政府以财政转移支付来补贴，中央政府也是可以承担的，何况考虑到减少的征收成本，中央政府需要承担的数额将会大幅减少。第二，建立统一的城乡税制。将种田的农户视同个体工商户，按照统一的起征点征收增值税和个人所得税，同时废除村提留、义务工。村级公共事业所需资金由村民大会自行决定，各级政府不得对村民自治范围内的分配问题横加干涉。在真正实现村民自治前，可暂由各省级政府制定村级公共事业所需资金提留的最高标准，严禁任何形式的超标提留。第三，改革出口退税制度。出口产品的企业大多集中在发达的东部省市，目前体制下由中央财政全额支付退税，其实质是对东部发达地区的转移支付，加剧了东部与中西部的差距。可以按照增值税75:25的比例由中央和地方共同承担出口退税。第四，调整税制结构。我国现行以增值税为主体税种的税制，较多地强调税收的效率，发达国家以所得税为主体税种的税制，较多地强调税收的公平，我国要按照"效率优先、兼顾公平"的原则，尽快完成向以增值税和所得税双主体的税制转变，淡化增值税累退的影响。
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