其次，制度安排的基本宗旨是为人民服务。政府行政机关作为国家权力机关的执行机关，行使行政权力管理国家事务，一切要对国家权力机关负责，要对人民负责。因此，我们的政府机构只有坚持为人民服务，才能充分发挥上层建筑的作用，促进经济和社会的发展，也才有它存在的价值。
第三，制度安排还应把建立廉价、廉洁、高效的政府作为目标。建立廉价的政府，就是要少花钱、多办事、办好事，就是要求高效率。以管理为中心的政府是效率中心主义的层级制模式，这种层级制模式以政府垄断为基础，权力高度集中、严格的规章制度、过程取向的控制机制、官吏非人格化等是其主要特征。由于层级制的过分集权和死板的规章制度压抑了人的积极性和首创精神，最终导致效率低下，成本较高，以至于成为社会沉重负担。因此，在我们的制度安排中，必须超越以管理为中心的层级制模式，建立健全成本——效益机制。我们不仅要建立廉价的政府，而且要建立廉洁的政府。在制度安排中，除了在行政人员的价值定位上坚持以服务为本，还要建立健全科学合理的权力运行机制，保证公共权力的性质在任何情况下都不发生改变，因为，政府执掌和行使着公共权力，没有政府的廉洁，就没有政府的感召力和凝聚力，就不可能有全社会的公正、公平，社会利益就会失衡，社会秩序就会变得混乱，就会腐化社会风气。廉价和廉洁本身就意味着高效。但是，在制度安排中还要充分考虑政府的现代性，为政府广泛吸纳和应用现代化管理技术建立制度框架。一般说来，发展中国家的行政改革往往瞄准发达国家的以管理为中心的行政行为模式，认为这种模式具有高度的规范性。的确，管理为中心的政府可以有着健全的规章体系和完善的政策系统，但它解决不了廉价、廉洁和高效的问题，所以，在新的制度安排中，要保证廉价、廉洁和高效的制度供给，就必须把以管理为中心的政府模式改变为以政策为中心的政府模式，突出维护政策制定与执行的严肃性，在制定政策时，考虑政策的合理性，在执行政策时，考虑严格把握政策的方向和执行的效率。
第四，保证自由秩序的供给。秩序供给是一切政府的基本任务，但市场经济条件下的政府所提供的秩序则是一种自由秩序，而不是传统社会中各种类型的政府所提供的那种依据少数人意志的专制秩序。依据公共意志的自由秩序也就是法制秩序，法制与秩序有着同等的内涵，法制就意味着秩序，法制是秩序的必然体现，法制又是秩序的必要保证。在一切非市场经济的条件下，也有着秩序，但这种秩序集中表现为政治秩序，社会生活、经济活动的秩序只不过是政治秩序的副产品，所以这种秩序具有单一性的特征，而市场经济条件下的秩序首先是经济秩序，是在经济秩序的基础上建立政治秩序和社会生活其他方面的秩序，这是基础的移位和中心点的转移。建立在政治秩序基础上的秩序是权力强化了的秩序，是不具有恒久性和长时期的稳定性的，一旦政治秩序出现任何松动，都会导致经济生活和整个社会生活的无序。而建立在经济秩序的基础上的秩序是一种普遍秩序，具有稳定性和恒久性，而且，经济秩序一旦出现松动，是最容易被发现和得到纠正的，不会出现连锁效应，是一种稳定的秩序。所以行政改革的目标应是以确立经济秩序为基本取向，即通过制度安排来确立经济秩序。市场经济与非市场经济的最大区别就在于它自身有着强烈的秩序要求和具有产生自然秩序的机制。政府的作用不在于提供秩序而在于确认秩序，当然这种确认不是个人可以达到的，个人行为的随机性和个人意志的变动性不仅不能实现对市场秩序的确认，反而会对市场秩序构成破坏。只有法制才能反映市场经济的秩序要求，才能以理性的形式确认市场经济的秩序，并在市场经济秩序的基础上建立稳定的政治秩序和整个社会生活秩序。所以，作为制度安排的行政改革应当把经济秩序的确立作为基本的政治诉求，通过理性的法制形式，把经济秩序确立下来。而对于政府自身来说，在通过法制的形式确立经济秩序的过程中，也必须以法制的形式确立自身的行为系统和权力运行机制。
第五，提高政府能力是综合性的制度供给。所谓政府能力也就是政府执行公共意志的能力，在具体的表现上，是有效地制定和执行公共政策，维护公共利益，确立社会普遍遵从的行为规范，调整社会关系，保证社会公正和秩序的实现，推动社会健康发展的能力。许多人认为，现代社会中，发展中国家和发达国家的差距主要表现在政府能力的差别上，特别是在全球化的条件下，政府能力弱决定了一个国家国际竞争力和可持续发展能力上的弱势。政府能力是与公共权力联系在一起的，由于政府掌握着公共权力，因而拥有了强制性的力量，这种力量可以保证法律、法规、政令、政策等得到强制性的执行。但是公共权力与政府能力并不是等同的，从公共权力到政府能力还需要一个转化的过程，只有当政府在行使公共权力时不使公共权力的性质发生改变时，政府才是有着较强能力的，如果政府的行政人员行使公共权力时使公共权力的性质发生了改变，那么政府就不能够充分地获得公共权力赋予它的能力。所以，在作出制度安排时，应充分考虑从公共权力向政府能力转化的机制，切实保证政府通过其行政人员行使公共权力时，使公共权力的性质不发生改变。正是在这个意义上，人们才作出“廉洁的政府就是高效的政府”这一判断的。
最后，需要提醒一点的是，中国的行政改革处在一个特殊的时期：(1)中国的经济改革的原先目标是要仿照二战后的西方资本主义国家市场经济的模式去建立有中国特色社会主义的市场经济，但是，在中国进行这项工程的时候，出现了世界经济全球化的问题，中国的开放不再是面对着一个静态的世界经济，而是面对着一个迅速变动的、前途不定的世界经济。(2)中国的行政改革的理论准备阶段，我们大量引进了西方的行政管理理论，而且初步的制度设计也是瞄准效率中心主义的、官僚制组织结构的制度安排的，但是，这种行政模式在西方正在受到批评和摈弃，以公共管理社会化，政府引进民营方式等为标志的所谓“新公共管理”却闹得热火朝天。在这种情况下，我国的行政改革是选择西方试图抛弃了的行政模式，还是跟上西方行政改革的发展进程，共同探索新的行政模式，就是一个必须认真考虑的问题。如果我们能够从制度安排的价值目标、价值层面的制度供给和政府实践运作层面的制度供给这三个层次来考虑我们的制度设计，我们的制度安排就会进入先进的行列。
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