既有的制度环境可以分为两个方面：一是国家的基本制度，我国的行政改革是在社会主义制度环境下进行的，我国的社会主义制度是由宪法以及其他的基本法律、法规等为基本内容的正式规则所确立的。但是，我国的社会主义制度又是有中国特色社会主义制度，这个中国特色则是由习俗、传统、习惯以及一些非正式规则构成的一整套规则体系及其实现机制所确立的。有中国特色社会主义制度是行政改革的基本制度环境，这一制度环境决定了行政改革的方向和内容。也就是说，行政改革所要作出的制度安排是在坚持有中国特色社会主义制度前提下进行的，这一制度安排并不包含有中国特色社会主义制度的改革。广义的制度安排确如产权学派和新制度学派所说的那样具有两种形式，即“纯粹自愿的形式”和“由政府控制和经营的形式”。但我国的行政改革不是一个自然的过程，而是一个自觉的过程，是在保持和维护有中国特色社会主义基本制度不变的条件下进行的，所以它只能选择“由政府控制和经营的形式”。政府是行政改革和制度安排的主体，政府发动和领导着对政府自身的改革运动，而且这一改革和制度安排的过程又恰恰是为了维护和完善有中国特色社会主义的基本制度。
制度环境还有另一重含义，那就是产权学派和新制度学派所说的那种“一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础的规则之和”。但是，这个“政治、社会和法律基础的规则之和”其实是对于一般意义上的政治活动、经济活动以及其他社会活动而言的，而对于实现制度安排的行政改革来说，制度环境只能是特指的国家基本制度，在我国，就是有中国特色社会主义制度，而产权学派和新制度学派所讲的“用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础的规则之和”恰恰是制度安排的基本内容，而不是环境。所以，我国行政改革的目标，不在于突破有中国特色社会主义制度环境的架构，而在于在有中国特色社会主义制度环境下有效地改变生产制度、交换制度和分配制度。具体地说，我国的行政改革所要实现的制度安排是对权力运行机制、公共政策规范体系、政府角色定位、行政行为方式等等进行的调整和重新确证。
二、行政改革的目标是要作出制度安排
行政改革是由政府领导的自觉地改变行政组织结构、改善行政行为方式、理顺行政关系、增强行政功能的运动。在一个社会体系中，政府处于一个特殊的地位上，它是社会关系的调节者，是社会发展的领导者，是明确的、理性的社会规范的提供者，任何一项行政行为都直接或间接地与社会联系在一起，政府没有离开社会而独立存在的权利，它必须时时反映社会的要求并积极地把这种要求转化为现实。因而，社会生活的任何一项变革都必然要反映在政府上，并最终以政府的适应性变革来巩固这项社会变革，如果政府是社会生活变革的领导者的话，那么它在领导变革的同时就应当更加注意自身的变革。
既然建立社会主义市场经济的经济改革过程是由政府发动和领导的，那么政府自身的行政改革就不应是在市场经济发展和经济改革的要求下的适应性变革，而应当是一种主动的积极的改革，是一种希望通过自身的改革去推动经济改革进一步深化和促进市场经济进一步完善的改革。但是，主动的积极的行政改革是容易走上冒进之路的。所以，政府行政改革选择适应性变革的形式是最为稳妥的，尽管这样可能会使经济改革以及其他各个方面的改革进程变得较为缓慢，却可以避免由于主观冒进带来的危机。正是基于这样的考虑，在我国改革的现实发展进程中，行政改革是滞后于经济改革的。但是，无论行政改革选择主动的积极的形式还是选择适应性的形式，都应当是系统性的变革，是出于新的制度安排的目的，而不是单线的发展。
所以说，行政改革的目标就是要作出制度安排。实际上，我们常常可以听到这样的告诫，“改革是一项系统工程”，但却很少有人明确地把这项系统工程看做是一项制度安排。其实，作为一项系统工程，其最具总体性的内容无疑就是制度安排，如果不是把改革看做为一种新的制度安排的话，那么任何一项具体的改革和改革的任何一个环节上都无法体现出它是一项系统工程的一部分，甚至会出现与整个改革进程相矛盾、相背离的情况。所以，改革的系统性是存在于它所作出的制度安排之中的。也就是说，改革可能是由于现有的矛盾和当前存在着的问题所引发的，但却并不是单纯地为了解决现有的矛盾和当前存在的问题，不是一种“头痛医头，脚痛医脚”的被动选择和随机性出路，而是要作出制度安排，是通过制度安排来消解现有的矛盾和存在的问题，并使这类矛盾和问题不再重复出现，即使再度出现了矛盾和问题也应当是全新的。任何一项现有的矛盾和当前存在的问题在解决方案上都是可以作出多种选择的，只有一种解决方案的矛盾和问题在现实生活中几乎是不存在的。但是，当一现有的矛盾和当前存在的问题得到解决的同时会不会又引发了另一矛盾和出现另一问题，或者，现有的矛盾和问题得到了暂时解决，而隔一段时间它又重复出现呢？如果解决矛盾和处理问题的方式不是一种新的制度安排，那是难以避免的。
制度安排在起点上就包含着综合性的考量，是理性的和建立在统一的价值基础上的，有着明确而又统一的目标指向，因而赋予一切解决具体矛盾和处理具体问题的方式方法以系统性的内涵。具有系统性的才是具有前瞻性的，制度安排的系统性使一切解决矛盾和处理问题的方式方法具有前瞻性，能够成为推动政治、经济和社会生活整体进步的积极步骤。所以，行政改革的全部意义就在于作出制度安排。
十多年来，我国的行政改革往往被理解为机构改革。其实，机构改革只能是行政改革的一个契入点，而不是行政改革的全部，甚至不能称得上是行政改革的基本内容。因为，机构改革必然会牵涉到政府职能问题，其原因是职能决定着组织，如果职能不发生根本性的转变，那么机构改革是不能够得到积极的结果的，一时间机构改革达到了精简机构和裁减冗员的目标，但用不了多长时间，又会改变过来。所以说行政职能是行政组织的根据，机构的设置、人员编制的制定都是依据职能来进行的和由职能来决定的。但是，行政职能的转变在行政改革的实践中并不是一个可以直接操作的问题，因为职能的转变必然要通过一系列具体的步骤来进行，包含着许多具体的方面。比如，职能的改变首先意味着政府与社会的关系的改变，意味着政府本身权责关系的明确化，意味着行政行为方式的根本改革。而最为主要的是要求行政体系在价值观念、价值取向上有根本的改革。没有价值层面的变革，一切物质层面的变革都会回复如前。因为，在现代社会，政府本身就是一个从虚拟到现实的转变过程，是一个作出设计和安排的过程，有着什么样的价值观念和价值取向，就必然会按着这种价值观念和价值取向来设计和安排政府。所以，迫于财政压力和行政效率低下而进行的机构改革只是系统的行政改革的起点，而不是能够实现制度安排的全部工作。
转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net
共6页: 上一页 [1] 2 [3] [4] [5] [6] 下一页
网摘收藏:
当前位置:
载入中...
-> 在百度中搜索：
-> 在Google中搜索：