新的千年开始之际，是人类探寻新的生存模式的时代，因而在已逝的千年行将结束的时候，全球范围内的改革浪潮就已风风火火地展开多时。所有的改革运动都与行政改革相关联，行政改革是最为根本的变革。因为，在社会发展的一般进程中，每前进一步，都是以行政体制和行政行为模式的变革为标志的。不仅现实的社会历史进步必然要提出行政体制和行政行为模式变革的要求，而且行政体制和行政行为模式的变革又是对社会历史进步的确证。就当代中国的具体实际而言，社会的发展和历史的进步通过中国共产党的思想路线和政治纲领的历史性转变和由计划经济向市场经济的转变而成为一场现实的运动，并不断地提出行政改革的要求，特别是向市场经济的转变构成了行政改革的历史动因和现实基础。易言之，行政改革是一项具有客观必然性的变革，没有深入而彻底的行政改革，经济改革和其他各项社会变革的成果就无法得以巩固，社会主义市场经济就有可能受到破坏和摧残。正是由于这个原因，行政改革是人们最为关注的改革运动。

一、行政改革的现实基础和制度环境

中国的行政改革是建立和完善社会主义市场经济提出的要求，因为市场经济与计划经济对政府的行政管理体制、行政人员的素质、行政行为的方式所提出的要求是完全不同的。同时，社会主义市场经济所处的时代又决定了它会提一些特定的要求，因为社会主义市场经济所处的时代是一个信息社会、知识经济和经济全球化的时代。

当然，社会主义的改革运动是为了实现社会主义现代化。在邓小平理论中，我们可以看到这样一个逻辑关系：社会主义现代化必须通过市场经济来加以实现，而市场经济则需要有科学、合理、高效的政治体制、行政体制作保证，建立和完善社会主义市场经济是当前的基本任务，一切政治运动和行政管理活动都是为了这一基本任务的落实。这个理论逻辑在现实中的运动就表现为改革的实践进程，即从计划经济到市场经济的改革，从与计划经济相伴随的政治体制和行政管理体制到与市场经济相适应的政治体制和行政体制，进而在新体制下构建新的行政行为模式的改革。

从一种体制、一种模式向另一种体制、另一种模式的转变还只是表露于外的现象。在实质上，改革是政治与经济的关系，是政府与社会的关系的调整和重新定位。通过这种调整和重新定位，使行政体制、政府的公共政策适应市场经济的要求，对于市场经济体制的建立和完善发挥能动的作用，从而促进市场经济的有效运作和推动市场经济的健康发展。但是，无论是在现象层面上还是在本质意义上，市场经济都是理论思考的基点和实践的目标指向，任何一项改革，都是为了社会主义市场经济的建立和完善这一目标的。市场经济是基础和前提，对于行政改革的理解也需要首先从这一基础和前提着眼，然后才能正确审视和把握来自市场经济中的要求，以及政府满足这些要求的努力方向和如何通过行政改革把努力方向转化为实践的进程。

行政改革的直接表现是政府自身的发展，而实际上行政改革是来自于社会发展的需要，特别是来自于经济发展的需要。或者说，是由于经济的发展使政府显得落后和过时了，所以政府不得不通过自身的变革来重新获取它对社会的真实领导权。当然，政府的行政改革是由政府自身来推行的，所以，在改革的过程中，政府在进行自我调整、自我改革，从而推动自身的发展。作为结果，这种改革使政府重新获得了对于整个社会的领导权，从而又能够引导整个社会的发展和进步。归根到底，政府的行政改革是建立在政府能够意识到来自社会的变革要求，如果社会已经提出了这种要求，而政府却总是不作出回应的话，那么这种政府距离失去存在的合法性就不远了。

经过20多年的改革，我国已经初步建立起了市场经济体系。但这个体系还是不健全的。因为，市场虽然已经形成，而系统的市场规范却尚未建立起来，孤立的个别的市场规范很难在市场主体那里形成理性的市场意识，以至于市场主体的活动在很大程度上是不规范的。从市场经济形成和发展的历史来看，我国市场经济的形成具有独特性，它是自觉建立的而不是自然形成的。一般说来，自然形成的市场经济在市场形成的同时也会自然而然地产生一些相应的市场规范，在这个前提下，政府往往再对市场规范加以确认。即使这样，政府也需要自觉地、理性地去建立一些规范，但对于自然形成的市场经济来说，由于有着更多的自然生长的时间，是可以允许规范滞后的。对于我国的市场经济来说，就不应这样，因为通过改革而自觉建立的市场经济是在一个特定的历史时期内进行的，它没有过多的允许市场自然发育的时间。所以，它应当是规范先行，最起码，市场规范不应迟滞于市场的出现和成长。然而，现实的情况是市场规范大大滞后于市场，政府往往是在市场中的不规范行为已经造成了极大的破坏之后，才去制定规范，而这些被制定出来的规范又往往是孤立的，甚至是相互矛盾的，以至于市场主体无法全面系统地理解和把握市场规范，遵从这些规范和自觉维护这些规范。

我们知道，社会主义市场经济与非市场经济的根本区别就在于市场是在一定的制度框架下形成和发展的。因为，非市场经济本身就是制度，是一体化的经济模式，市场经济则必须在经济与制度框架二元化的前提下才能形成和发展。也就是说，市场经济中的经济活动的直接目标是经济利益，而这种经济利益能否具有普遍性和长期性，是由一系列的规则体系来加以保证的。经济活动本身并不是规则，但经济活动必须按照一定的规则进行，而且经济活动遵从的一定规则是具有强制性的。市场规则需要由政府来加以提供。行政改革的制度安排在某种意义上就是为市场提供规则体系的有效途径。而我国市场规范滞后或市场规范不到位的情况说明：政府在领导改革的过程中，没有对自身的改革给予足够的重视。虽然关于政治改革、行政改革的问题也常常被提起，但往往满足于机构改革。固然，机构改革是行政改革的契入点，但机构改革并不是行政改革的全部，如果没有全面的行政改革，机构改革也必然是徒劳无功的。因为机构改革并不能从根本上解决政府行政行为模式的问题和价值取向的问题，囿于传统的行政管理模式和价值观念，又决不可能适应市场经济的要求，不可能为市场提供充分的、全面的、系统的规范。在这种情况下，彻底的行政改革就显得非常必要了。

市场经济是行政改革的现实基础，行政改革的任何一项具体工程，都是从市场经济的需要出发的，是通过新的制度安排来为市场经济服务的。但是，这种制度安排又是在既有的制度环境下进行的，必须把既有的制度环境作为行政改革及其制度安排的基本参量加以考虑。

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