二、现行乡镇体制的困境
共产党夺取政权后，乡镇体制建设是在议政合一的人民代表大会制框架内进行的。1950年12月政务院通过的《乡（行政村）人民政府组织通则》规定，乡人民行使政权的机关为乡人民代表大会（或乡人民代表会议）和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间，乡人民政府即为乡的行使政权的机关。乡人民政府委员会为乡一级的地方政权机关，受区人民政府领导；在不设区的人民政府的地区，受县人民政府领导及区公所的监督指导。乡人民政府委员会由乡人民代表大会选举乡长、副乡长及委员但需经区报县人民政府批准任命。乡人民政府委员会的职权为：执行上级人民政府的决议和命令；实施乡人民代表大会通过并经上级人民政府批准的决议案；领导和检查乡人民政府各部门的工作；向上级人民政府反应本乡人民的意见和要求，并提出兴革意见。1958年9月中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，开始推行人民公社化运动，撤乡、镇并大社，以政社合一的人民公社行使乡镇政权职权，农业生产合作社改称生产大队。人民公社的职权很广泛，管理着本辖区的生产建设、财政、贸易、民政、文教、卫生、治安、武装等事宜。它既是农村基层政权机关，又是农村经济单位；它不仅是劳动组织，而且是一种高度集权的、具有军事化管理性质的社会体制，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础10。因此，引发了一场以否定人民公社体制的改革，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”11。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
三、重构乡镇自治体制
以上考察表明，从20世纪初晚清推行农村改革开始，在受西方政治话语的影响下，“地方自治”成为了基层政权“合法性”的基础。但就其总的历史状况和目标而言，那些“自治法规”又大都停留在文本制度上，民族国家为了将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中，从来没有放弃将国家行政权力体制下沉到农村基层社会的努力，并最终在国民党“乡村建设”时期实现了乡镇行政化。许多学者将这一历史过程的原因解释为与后发达国家现代化进程中农村动员体制有关。因为，象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化所需要的经济和政治资源。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色”13，在乡镇建立行政体制也就成为了相应的选择。从社会治理的角度来看，乡镇行政化的过程表现为一种控制型治理体制建立。这是自上而下的单向度的政治统治方式。就其权力关系而言，是一种科层体制。依据韦伯的理论，“科层制”最本质的意义在于“命令-服从”互动关系的确立。也就是说，科层体制是以服从的持续存在为基本前提的。而“命令-服从”互动关系的建立是与对资源的占有和支配状况相联系的。因此，随着国家市场化的努力，这种体制表现出来的问题就显现出结构冲突并具有不可修复性。在现实的农村政治中，这种行政支配主导型乡镇组织在成为相对独立的利益体后，由于缺少约束制衡的因素，表现出了很强的自我扩张惯性。因此，“随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出乡村的政治领域”14，实现乡镇自治就应该成为改革重要目标。 转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net
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