中国公民社会：概念、分类与制度环境

　　5.制度剩余与制度匮乏

　　制度剩余与制度匮乏同时并存，是中国公民社会制度环境的又一特征。一方面，关于民间组织的许多规定大量重复、交叉和繁琐。例如，对许多民间组织的管理，不仅有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和民政部颁行的实施细则，而且还有民政部与其他部委联合颁布的管理规定，或者由各部委单独制定的管理规定；一些地方政府也纷纷制定本地管理民间组织的实施办法，不仅省级政府或省级政府主管部门有各种细则和规定，而且地市级政府，甚至区县级政府也有各种办法和意见；不仅政府民政管理部门和业务主管部门制定了众多的法规、条例和规章，而且各级党委和政府也根据情况的需要不时发布一些重要的规范性文件和政策措施。类似的规章制度过多，造成了公民社会管理过程中的制度剩余.

　　制度剩余集中体现为政府民政主管部门与业务主管部门对同一民间组织的管理职能重叠。

　　按照现行的《条例》规定，民间组织的登记管理机关的监督管理职责有三项：（1）负责社会团体、民办非企业单位的成立、变更、注销登记；（2）对社会团体、民办非企业单位、基金会、境外基金会代表机构实施年度检查；（3）对社会团体和民办非企业单位违反条例的问题进行监督检查，对违反条例的行为给予行政处罚。民间组织的业务主管单位的监督管理职责有五项：（1）负责社会团体和民办非企业单位成立、变更、注销登记前的审查；（2）监督、指导社会团体和民办非企业单位遵守宪法、法律、法规和国家政策，按照章程开展活动；（3）负责社会团体和民办非企业单位年度检查的初审；（4）协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体和民办非企业单位的违法行为；（5）会同有关机关指导社会团体和民办非企业单位的清算事宜。

　　不难发现，上述职能有明显的重复。这不仅是制度资源和政府执政资源的极大浪费；而且事实上，制度剩余也未必增强政府对民间组织的领导能力，相反，往往会削弱其管理能力。制度设计的初衷是实行双重审核和双重负责的双保险机制，但实践证明，监管职责的交叉重复易于导致相互推卸责任，出现监管漏洞。此外，业务主管单位的监管任务和责任均大于登记管理机关，但又不能因此收取任何费用，它们缺乏监管的动力；而一旦收取了民间组织定期上缴的管理费，又往往采取放任自流的态度。登记管理机关则因为有业务主管单位把第一道关，则容易疏忽日常的监管，最终使双重管理体制流于形式。

　　然而，另一方面，在制度剩余的同时，民间组织的管理又存在着许多真空地带，主要体现在三个方面。其一是缺乏管理民间组织的一般性法律。目前管理民间组织所依据的主要是国务院的几个《条例》，它们是法规而不是正式的国家法律。仅有的几个涉及民间组织管理的正式法律，如《工会法》等，也多半是专门法，中国至今没有一部管理民间组织的母法.其二是缺乏针对性和操作性的法规。例如，缺乏针对行业协会、专业性社团、学术性社团和联合性社团以及志愿者工作的分门别类的管理法规。其三是现行的一些管理条例在实际生活中已经较难适用。有学者认为，相当一部分民间组织的管理条例内容复杂，透明度低，了解困难、技术细节粗糙，内容笼统模糊，适用困难①。「朱晓明：《中国民间组织生存发展的法律环境研究》，《浙江社会科学》2004年第3期，第204-225页。」

　　制度匮乏在现实生活中，往往使不少民间组织无所适从，甚至中央政府倡导的民间组织也不例外。例如，中央近年来特别鼓励农民专业经济合作组织，但在全国许多地方，它同样遭到了制度的尴尬。由于法律地位不明确，导致农民专业合作社在发展过程中遇到了一系列法制、税收、体制等环境制约因素。合作社究竟是企业法人、社团法人、还是合作社法人，缺乏明确的法律界定。以浙江温岭为例，该市的农民专业合作社是参照股份合作企业进行注册登记的，属于企业法人，因而税务机关、金融机构必须按照股份合作企业进行征税、贷款；然而同时，《浙江省农民专业合作社条例》第十九条又规定，合作社销售社员生产和初加工的农产品，视同农户自产自销。农民生产的初级农产品自行销售，毋需征税，而把农产品委托给合作社进行销售，就要按规定纳税。再比如融资困难的问题。农民合作经济组织在工商登记为法人，而银行又不承认其法人地位，不予贷款；即使要贷款，也只能以社员个人名义，并以个人资产抵押才能贷款。这无疑不利于农民专业合作社向规范化方向发展。

　　6.现实空间与制度空间

　　制度空间（Instit utional space ）要远远小于实际空间（Act ual space ），这是中国公民社会制度环境的又一大特色。这里所说的制度空间，就是按照民间组织管理法规合法存在的空间；实际空间即是民间组织现实的存在空间。公民社会的实际空间大于其制度空间的一个典型例证，就是实际存在的民间组织的数量，要远远多于政府主管部门正式登记在册的数量。中国政府主管民间组织的登记管理机关在今年三月底公布了一组数据：经过四级民政部门登记注册的社会团体共1419万家，民办非企业单位共1312万家，基金会共994家，合计一共是2812万家。转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net