中国公民社会：概念、分类与制度环境

　　2.分级登记与双重管理

　　由于中国至今尚无关于民间组织的正式立法，《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》便成为目前关于社会团体的最重要的法规。这两个条例确立了目前中国政府管理民间组织的基本框架，即分级登记、双重管理的管理模式。这种管理体制的基本内容是，任何民间组织都必须同时接受同级民政部门和主管部门的双重领导，其中民政部门主管审批登记，主管部门负责日常管理。

　　分级登记就是县级以上人民政府的民政部门分别负责同一层级的民间组织的审批、登记、年检、变更、撤销和监管。按照这一体制，全国范围内活动的组织由民政部审批和登记，地方范围内活动的组织由县级以上地方各级政府的民政部门审批，跨行政区域活动的民间组织由所跨行政区域的共同上级政府的民政部门审批。具体地说，作为民间组织法定审批登记机关的各级民政部门的职责是：审查批准经业务主管单位审查同意的民间组织；对审批通过的本地区民间组织履行登记、年检、变更、撤销等法定手续；拟定社团和民办非企业单位管理的方针、政策、规章并监督实施；负责包括民办非企业单位在内的各类国内民间组织（包括港澳台胞在大陆的社团）、外国人在华社团、国际性社团在华机构的登记和年度检查；指导民间组织的活动，研究提出民间组织的发展规划、会费标准和财务管理办法；监督民间组织的活动，查处民间组织的违法行为和未经登记而以社团名义开展活动的非法组织①。「国务院《社会团体登记管理条例》（1998年10月）。」

　　根据《条例》规定，国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。按照目前对民间组织的这种双重管理模式，民间组织所挂靠的主管部门的主要管理职能是：批准和任命所属民间组织的主要领导成员，包括正副会长、常务理事和秘书长；审批这些组织的重大活动；监督所属民间组织的日常工作；从业务上指导这些组织的活动；审计所属民间组织的财务。除了行政审批和登记实行分级原则外，民间组织的业务主管单位也实行分级原则。换言之，民间组织的业务主管部门也依其行政区域或行政层级而不同，原则上说，业务主管部门的行政层级与其登记管理机关相同。例如，全国性的民间组织的业务主管单位，就必须是中央级的部委等机关，省内活动的民间组织的业务主管单位，则须是省级党政机构。所以，现行民间组织管理模式中的双重管理与分级登记、分级管理是相辅相成的。

　　3.双重管理与多头管理

　　双重管理的体制必然地导致了民间组织的多头管理格局。根据双重管理的规定，每个民间组织都必须同时接受政府主管机关即民政部门和业务主管部门的双重领导，而且其日常业务活动主要受主管单位的领导。《条例》只是一般性地规定，县级以上的相关党政机关及县级以上政府的授权机构，均可成为民间组织的业务主管机构。由此而来的必然结果就是，民间组织的业务主管单位呈现出五花八门的局面。事实证明，党和政府不同的职能部门往往成为其所管辖行业的民间组织的主管部门，如各级党委组织部通常是同级党建研究会的主管单位、统战部是同级统战理论研究会的主管单位、政府的文化厅局是各种民间文化团体的主管单位、体育局或体委是各种民间体育团体的主管单位、科委或科技厅局则是各种群众性科技团体的主管单位，如此等等。

　　不仅每个党政职能部门纷纷成为自己职权所及范围内的各类民间团体的婆婆，而且事实上许多民间组织出于种种原因还自己四处寻找合适的婆婆，有些婆婆往往与其所主管的民间组织的业务活动没有太多的关系。例如，政府的文化局主管民间健身协会，而政府的体委则主管民间艺术协会；政府的科委可以主管民间培训组织，而教委则可以主管民间科技服务团体；等等。对于一些资源比较丰富的民间组织，尤其是对于那些经费比较富裕的行业管理组织，不仅要接受行业主管部门的领导，而且通常还要直接或间接地接受其他重要党政权力部门的领导，可以有好几个管着它的婆婆.

　　4.政府法规与党的政策

　　政府法规与党的政策相辅相成，都是管理民间组织的权威性规范，共同构成中国公民社会的基本制度环境，这是中国公民社会制度环境的一个重要特征。从中央到地方的各级权力机关，党的领导机关和政府权力机关都担负着管理民间组织的责任。加强党对各类民间组织的领导，既是各级党委的职责，也同样是各级政府的职责。政府对民间组织的管理，从根本上说，也是为了改善和加强党对民间组织的领导。政府管理民间组织所依据的主要是国家的法律和行政性法规，党管理民间组织的主要手段则是党的相关政策，这些政策既体现为中共中央和各级党委的正式文件、指示、通知、公告、规定、办法、意见、条例、准则、决定等，也体现为非正式的党的各级领导人的批示、指示、讲话、文章等。与政府的法规一样，党管理民间组织的政策也自成体系。从纵向看，从中共中央到各级地方党委都有一系列关于规范和管理民间组织的政策文件；从横向看，党委的重要部门，如党委的办公厅（室）、组织部、宣传部、统战部等，根据各自的职责，都有权制定相关的管理性政策，近年来，这些党委领导部门分别根据中共中央相关文件的精神陆续发布了众多的政策性文件，成为管理民间组织的重要规范。

　　政府法规与党的政策一起构成了中国公民社会的基本制度环境，它们两者相互补充，各有侧重。一般地说，政府法规的主要职能是对民间组织进行日常性的审批登记和监督管理，而党的政策的主要作用则是对民间组织进行宏观调控，特别是在一些重要关头对民间组织做出鼓励、引导或限制的决定。例如，鉴于转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net