从
理论上讲任何对某类公共品有需求的地方，就可以组织起供应者来提供这类公共品。由于公民对公共品的需求和偏好可以被无限细分，那么，就可能出现这样的情况，即一个单个的公民会成立一个单独的供应单位来为自己提供这类产品。但事实上，成立各种供应单位是有成本的。尽管现有的供应单位可能在管辖边界上与公共品的受益规模不完全一致，或者不能完全反应受益者的偏好的不同，但是是否需要成立另外的供应单位，是在成立一个新的供应单位的成本与不成立新供应单位所遭受的福利损失之间权衡的结果。如果成立一个新的供应单位的成本高于从该供应单位中所能得到的福利，公民会选择忍受现有的公共品水平，而不是重新建立一个新的供应单位。
三、我们需要什么样的治理机制？
在“中共中央关于制定十一五规划的建议”中，促进
社会和谐
发展、区域协调发展是重要主题词，更专门提出要改善重点流域、重点区域的环境质量。这说明，区域问题的严重性已经日益受到高层决策者的重视，但是，要真正做到对区域公共问题的有效治理，我们必须打破现有的思路，认清传统思路的根本局限性之所在，这样，才能提出真正有效的解决方案。中央政府能够将所有与清水江污染问题有关的全部利益相关人包括进来，但问题在于，所包括进来的不仅仅只是利益相关人，还包括其它利益不相关的人。这使得中央政府在治理区域问题上显得不太灵活，而且，区域问题的考虑往往让位于其它更重要的问题，所以区域公共问题不能得到及时有效的解决。地方政府能够对其辖区内的居民和企业强制分摊治理污染的成本，但是由于地理管辖区的刚性，它们不能将所有利益相关人包括在决策考虑范围内，不能对所有利益相关人分摊公共品的成本。利益相关人的需求表达，作为供应单位的地方政府存在搭便车心理，寄希望于其它供应单位的治理。而且地方政府往往能够将治理责任转嫁给污染企业。村委会之类的民间自治性组织则行动能力有限，无法向居民和企业分摊治理公共问题的成本。这些都导致了区域公共问题无法得以解决。如果对区域问题的治理仍然在旧框架下进行治理整顿，上演的仍将是我们熟悉的故事情节，对问题的实际解决起不到实质性的作用。应当考虑到现有供应单位的困境，并力图通过改变这一困局来寻找一种常态式的治理机制，而不是全部寄望于最高决策者的眷顾与恩泽。
一种可能的方案是允许居民们自己组织供应单位，来解决区域公共问题。决策的权力要授予给那些拥有制定决策的相关信息的人，并通过激励机制的设计来保证他们能够有效地使用这些信息来制定决策[12]（P264）。通过允许居民自己组织供应单位来就区域公共问题的处理进行决策，就能够充分利用居民们自己拥有的信息，而决策的结果由于会给他们直接带来收益，因此他们有足够的激励来充分利用这种信息。从居民们通过各种渠道向各级政府提供关于清水江污染的问题可以看到，居民们是存在着足够的激励来运用这种信息的。由居民们组成的这种供应单位要可以通过筹资来分摊治理成本。近年在山东
农村出现的村民社员共同出资建设蓄水塘坝、修路、整地的事例表明，他们完全有这种潜力去自主组建供应单位并有效地提供公共品。正如有
研究者所提出来的：“农民需要的也许并不是突然为他们建立一个官方、半官方性质的全国性庞大机构，而是允许他们在‘私权自治’的基础上，从
经济利益的联合、合作开始，在‘底下’先自发地试起来”[13].这意味着，通过相应的制度安排使地方居民能够基于自身的首创性来选择和行动，使他们能够创建多种多样的供应单位。在这里，具有本质性的东西是，小规模的社区要有自己组织起来就一些共通的问题进行集体行动的能力[10]（P174）。这种地方集体行动的过程也是将市民主动带入到地方治理的事业中去的过程，正是通过这样的过程，市民自己组织起来去寻求解决他们所面临的共通问题的办法，而不是等待“政府”来为他们解决这些问题。正如奥克森所指出的，在地方治理的过程中没有市民的主动投入，任何较严重的区域问题都难以有效地得到解决[10]（P175）。这种供应单位的存在并不排斥地方政府，地方政府仍可作为基本的一级政权性组织，但在公共品的提供方面与其它自组建立起来的供应单位不应该是竞争性的甚至是替代性的关系，而应该是补充性的关系。只要自组织起来的供应单位能够解决好的区域公共问题――无论是跨行政辖区的大区域，如清水江，还是一个行政辖区内的小地域，如一口井水的使用――就应当交由自组织起来的供应单位来提供。原地方政府在公共品的提供方面应当起到的作用是“剩余作用”，即，如果居民没有能够组织起供应单位来提供某类公共品，那么，地方政府作为基本的供应单位，就应当承担起这类公共品的供给责任。
如果考虑到我国市民社会尚未完全成长起来或者考虑到在我国当前建立一个新的供应单位的成本过高而置疑上述方案的可行性的话，另一个可能的方案，是利用现有的供应单位――与清水江治理相关的各县、乡地方政府，鼓励和促进各地方政府通过契约、谈判等方式建立起合作方案，但这其中的关键是通过恰当的制度安排改变地方政府的激励结构和约束机制，使他们追求地方财政收入增长的冲动不能以破坏性使用地方资源为代价。完全禁止采矿的措施过于理想化、绝对化，政府应该通过相应的措施带领、引导、激励矿主进行污染控制，而不是把污染控制的责任完全转移到矿主和企业身上。
本文将清水江的污染治理看作是一个涉及到几个管辖区域的公共问题，并分析了现有的供应单位在处理这一区域公共问题方面面临的困境。研究治理具体区域公共问题的管理体制和机制安排，是促进区域协调发展、促进社会和谐发展的重要制度性基础。本文的研究旨在抛砖引王，希望引起更多的学者和实践者关注，认识到公共管理机制对于解决区域公共问题的基础性作用，并有更多的同仁投入到这一领域的研究与探讨中来。本研究并未尝试就区域公共问题的解决提供任何实际的建议，因为笔者相信，具体方案更多依赖于实践者的智慧。作为研究者和学者，我们所能做的，不是对实践者的行为妄加指导，而是通过逻辑上的分析，借助我们的专业背景，为实践者打开受制于具体问题细节的思路，从而为发现新的思路和解决方案扫清道路。
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