（一）区分供应与生产
在治理区域公共事务时，我们需要区分两个概念：公共品的供应和生产[8].生产（production）是指公共品得以成为存在物的物理过程，而供应（provision ）则是消费者得到该存在物的过程[9]（导言P4）。由于公共品在消费上的非竞争性和非排它性，由市场来供给必然会带来“搭便车”问题，带来公共品的供给不足，因此消费公共品的公民不能直接从市场上购买所需要的产品。为此，需要有一个组织来将对某种公共品有共同需求的公民组织起来，寻找能够生产他们需要的公共品的生产单位，并在该群体中分担该公共品的成本。这样，该组织就成为一个供应单位。这种供应单位可以是政府，也可以是民间自治性组织。政府作为供应单位的实例在生活中屡见不鲜，公民通过向政府缴纳税收而享有政府所提供的公共服务，如公园、桥梁、路灯等。当政府自己负责生产这些公共品时，它事实上是同时作为生产者与供应者双重身份出现。
由此，治理区域公共事务的关键在于受区域公共
问题影响的利益相关人能够组织成相应的供应单位。这一供应单位必须能够：首先，在规模上与潜在的受益人范围相匹配，否则就会有一些不相关的人被纳入进来，使得公共品的相关决策效率低下，这些人会成为供应单位内部长期存在的反对力量；或者一些受益者未被考虑进来，从而导致外部性――向该供应单位内的公民征税而创造的福利为其它人所享用。由于公共品的范围和规模并不相同，或者可以说，在大多数情况下，都是不同的，这意味着潜在受益人的范围和规模也因具体情境而异，这就要求根据具体的情况建立不同的供应单位。其次，确定受益人表达需求的方式。公共品的影响规模和范围确定后，需要了解受到该公共品影响的人愿意享受什么样的公共品，这就涉及到受益人的需求表达的问题。在可供选择的方案明确清楚时，公民可以通过直接投票来表达自己的需求。在公民不具备专业知识来做出判断的场合，公民可通过投票选举代表，由具有某一领导专业知识的代表来代表普通公民做出更为明智的决定。[10]（P92）公民也可以直接向供应单位表达需求，这体现出对公民自己的知识和权利的尊重，相信他们具有代表自己利益的能力，不需要任何的精英来为他们预先设立方案来自以为是地裁减他们的智慧，而是由他们自己来创造性地提出方案，并相信只有这样才能更好地实现他们的福利。其三，确定公共品的生产者，并监督公共品的质量。在公共品的受益范围和受益者偏好表达方式确定之后，供应者需要处理的问题是确定公共品的生产者，即选择能够生产受益者所需要的公共品的单位。供应者可以从私营
企业或公共机构中选择能够满足要求的生产单位，并交由他们生产，告诉他们产品需要达到什么标准和要求，并监督其质量。当然，由于监督需要耗费成本，供应者也可以选择自己生产，因为供应者自己对于受益者的需求最为清楚，因此可以生产出最符合受益者需求的产品，从而将监督成本内部化。其四，选择分摊公共品成本的方式。公共品的提供需要耗费成本，这些成本包括有供应单位的运行成本、了解受益者需求偏好的成本、寻找公共品生产者的成本、公共品生产的费用、管理公共品消费的成本。在技术条件许可的情况下，由受益者根据其受益比例（如对公共品的使用次数、程度等）来分担这些成本。
（二）区域公共问题治理的基本逻辑
从以上
分析可以看到，在区域公共问题的治理中，如果政府要作为主体，那么它的管辖边界必须与该公共问题的影响规模相符，必须采取相应的方式测量受该公共问题影响的居民的偏好，必须找到生产该公共品的恰当方式，并在受益者群体中尽可能按照各人的受益程度来分摊成本，并且，在公共品被提交给受益者后，通过管制来平衡该公共品的使用。区域公共治理的第二个逻辑在于，政府并不必然需要自己来生产公共品。由于缺乏竞争、缺乏成本意识、缺乏生产公共品所必须的专业技能等方面的问题，公共品的生产可以交由企业组织等来进行。评价政府绩效的标准不在于生产方面的技术标准，而是供应方面的回应性标准，即政府是否对受影响者的偏好敏感。
治理区域公共事物的逻辑还意味着，政府不仅不需要是公共品的生产者，甚至不一定要成为公共品的提供者。居民可以自己组织起来为自己提供公共品，并自己在成立新的供应单位与享受到的福利之间进行权衡。因此，允许公民组织各种供应单位，成为必要的制度基础。在这里，“关键问题不是一整套具体的地方政府的创建计划而是一整套能力赋予规则，即一部地方政府宪法的选定，这些规则使地方社区能够创建多种多样的地方政府单位。”[10]（P165）……它的最基本特征就是多样性，即为了解决各种不同的问题，必须有广泛的可供选择的地方政府形式，必须使人们有这种选择的自由[10]（P165）。这样形成的局面是，“一个大城市中有几百个独立分割的地方政府也并不是什么罕见的事――每个市民一般都加入一个市、县、学区和其他几个为
交通、排污、控制空气污染而设的特别区。一个人同时属于几个地方政府，这看上去也许有点复杂，但无非也和在不同的商店里购物的复杂程度差不多――一些商店是综合百货店，另一些是专卖店而已。”[11]（P98）
成立多种供应单位也意味着，各种供应单位彼此之间是独立的关系，而不是隶属的关系。这表现为，首先：解决区域性问题可能需要区域性的供应者，但不能允许区域性的供应者去支配一些覆盖规模更小的地方性的事物。一般在公共品的供给中，引起关注比较多的是一些覆盖规模小的供应者在提供覆盖规模大的公共品时产生的外部性，在这种情况下，供应者承担了相应的成本，但收益却并未能为组成该供应单位的成员所全部享有。因此，在行政区划的调整中，人们更多的呼吁合并，以解决外部性问题。问题的另一面同样需要引起关注，即覆盖面大的供应单位提供覆盖面小的公共品。因为利益不相关者被纳入到供应单位中来，使得公共品的提供效率更为低下。第二，在提供某类公共品的领域内，该供应者有完全的自主权，只反应构建该供应单位的消费者的需要。该供应单位的权力也仅限于在提供该类公共品的范围内，在超出该领域之外，该供应单位无权向组成供应单位的成员作出任何要求。而且，该供应单位为弥补公共品的成本而在供应单位成员之间征收起来的资金只能用于在该供应单位提供特定具体服务之用，而不能用于其它用途。第三，这些供应单位的存在并不排斥地方政府的存在。我们可以把地方政府看作是一个一般目的政府，但它的职责并不是和这些供应单位进行竞争或者取代它们，而是为它们提供一种补充[10]（P169）。奥克森形象地把起到这种作用的地方政府称为是“保护伞”。
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