人口管理 利益群体 制度

   地方城市政府一方面要为增加的城市人口支付公共开支，但是另一方面也可以从人口管理上得到一笔可观的收入。截止1993年全国共出售各种城镇户口 300多万个，收入达250亿元（韩俊， 1994）。据对东部沿海一个县级市的调查， 1991年出售开发区户口 3000个，筹集建设资金1500万元，1994年开始办理所谓的“地方城镇居民户口”，1994-1996年办理地方城镇居民户口 18000个，收取城镇增容配套费4000多万元， 1997－1998年办理地方城镇居民户口 8200个（左鹏， 2000）。

   由于地方政府官员的任期有限，因此地方官员的短期行为是比较常见的。这种短期行为中最突出的是期望在任期内，对城市市政建设有大的外表改善，生一般说来对将来可能产生遗留的问题不太关注。因此地方政府通过出售城镇居民户口筹措市政建设的资金，完全是可以理解的行为。

   在前些年的房地产开发热中，许多城市积压了大批的空置商品房。为了促进商品房的销售，在一些城市中可以购房入户口，或者以“蓝印户口”的形式得到城市户口。这种情况与地方政府的经济利益相关，因为房地产市场的活跃与否对地方财政有显著影响。出售户口在短期内有利，但是给地方政府带来了比较大的就业压力。

   对人口管理的收费，特别是对外来人口管理的收费，普遍缺乏透明度，相当一部分收费标准的制定缺乏合理的依据，在收取管理费时，不能排除存在组织寻租的现象。同时也不能排除存在“管理就是收费”的弊病。外来人口管理费偏高，加上办理手续的不方便，导致相当一部分外来人口并不主动办理暂时居住的手续，游离在城市的人口管理体制之外。这些游离的人口成为人口管理的死角，往往是导致社会问题的重要组成部份。

   由于存在腐败现象，个别管理部门对外来人口的管理往往喜欢用罚款的方式进行，这些罚款的去向常常不太光明正大。以罚代管方式的罚款的额度又缺乏法律的根据，因此一方面伤害了外来人口的合理权益，另一方面加剧了外来人口与本地户籍人口之间在感情上的对立。

   从地方政府到管理机构都存在的寻租行为，无疑给城市人口管理的科学性蒙上一层阴影，可以把一些简单的问题复杂化。

   3、条块分割体制的不协调

   目前我们的城市管理体制比较混乱，存在所谓的“条条块块”现象，一股情况下，管理部门之间缺乏互相沟通。由于管理部门之间的沟通不足，出现了各自为政，有关政策互相矛盾，导致管理效率低下。在人口管理体制上，这种现象同样存在。

   涉及到人口管理的政府部门与社会团体很多，有公安、工商管理、劳动管理（包括社会保险）、民政、计划生育等等，有街道办事处、居民委员会。大部分外来人口是在一些企业或事业单位就业的，这些单位的管理部门是五花八门的。可能没有人认真研究过，一个在城市里的外来人会有多少部门管到他。大家都可以管，可能出现由于责任分摊而实际上谁都不负责，同时也更加可能出现有利益时大家争着管，没有利益时谁都不管。

   体制对城市人口管理的影响，最突出的可能是城乡结合部地区了。由干近年来城市范围的急速扩张，不少原来城市郊区的农田被城市建设征用，原来的农村被城市包围，形成所谓“都市里的村庄”。住在“都市里的村庄”的“农民”，虽然大部分早已经不再务农，但是他们的身份还是农民，在体制上属于农村的乡镇管理，而不是属于城市的街道管理，传统农村在空间分布上是分散的，因此“都市里的村庄”在空间上也是分散的，这种分散管理与城市在空间上的整体性是不协调的，这种不协调给城市管理带来许多不方便。

   “都市里的村庄”里往往有大量的“出租屋”，“出租屋”里住着大量的外来人口，这些外来人口基本上是依靠城市谋生，许多日常活动是在城市进行的，但是其居住地管辖却与城市不统一，这种情况就不可避免导致人口管理上的漏洞和混乱。事实上城市管理不善带来的许多问题，例如社会治安问题、卫生环境问题都在不同程度上与“都市里的村庄”现象相关。因为存在管理的漏洞，所以在“都市里的村庄”中，利益群体的寻租行为往往特别突出。

   体制不协调的另一个突出问题是劳动力市场的不统一。城市的劳动力市场是一个割裂的劳动力市场，在这个市场上，不同所有制企事业单位的用工制度不尽一致，一般说来，政府控制能力比较强的是国有企事业单位，其他所有制单位的劳动用工受政府的控制程度比较低，最明显的是职工参与社会保险的比重是国有企事业单位远高于其他所有制单位。除了这个问题之外，城市中还存在一个庞大的非正式劳动力市场（李若建，1994），对这个劳动力市场，政府管理部门多少有点鞭长莫及，而外来人口构成了非正式劳动力市场的主体，因此政府通过管理劳动力市场来达到管理人口的目的则困难重重。

   曾经有一种观点认为，为了克服城市人口管理体制的混乱，应该成立一个专门的人口管理机构。其实这种想法是行不通的，因为人的活动涉及到许多方面，决不可能靠一个部门可以全部包揽。

   4．资源产权问题

   产权可以看成是一种资源或者服务的使用权。产权问题是困扰中国改革进一步深人的问题，不仅仅在企业中存在产权不清问题，在资源方面同样存在许多产权问题。由于产权不清，给城市人口管理带来不少困扰。

   土地资源是最重要的资源之一，土地制度对城市的形态与管理体制都会发生明显的影响。在中国大陆，城市的土地是国家所有，农村的上地是农村集体所有，从整体上看，这两种不同的土地制度是比较适合中国国情的，但是在城市郊区，就存在问题。“都市里的村庄”中，土地是农村集体的，住宅地的使用权是个人的，城市规划很难对其有制约作用，因此在外观上显得零乱，在管理上与城市显得不协调。

   除了土地资源之外，在城市中有大量的公共资源。公共资源包括内容很多，就业机会是公共资源，城巾的基础设施和教育资源也是。资源的产权对城市人口管理有很大的影响，就以这几个资源为例，作初步分析。

   一个城市的就业资源是否是当地政府的、本地户籍人口的专利，这个问题很棘手，但也不能回避。如果就业机会这个资源的产权是地方政府的，那么政府可以限制外来人口就业，否则就不能。如果以投资主体作为决定就业资源的产权，那么地方政府对就业的限制就没有多少道理了。转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net