中国、匈牙利乡村公共品供给机制的比较研究
作者:刘承礼
来源:论文网
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加入时间:2008-03-14
二、匈牙利的乡村公共品供给机制
1989年东欧剧变后，匈牙利逐渐转变为以多党体制、议会民主和市场经济为主的宪政国家，其乡村公共品供给格局由1990年通过的《地方政府法案》划定，可概括为“行政决议与契约决策”、“强制性供给与选择性供给”、“平面管理与横向监督”相结合，具体表现为：
1、行政决议与契约决策。在匈牙利乡村公共品供给过程中，政府较好地处理了政府行为与非政府行为的关系，前者可用行政决议概括，后者可用契约决策表示。在行政决议机制中，匈牙利地方政府被划分为县政府和自治政府，县政府是区域性的地方政府，主要提供跨区域的、大型的公共品，或为自治政府的大型公共品供给提供补贴；而自治政府又称为自治性的地方政府，包括县级镇、镇和村政府，它们均在自身预算范围内以社区为单位提供公共品。自治政府有两位重要的领导人，一位是村镇长，由他(或她，下同)召集和主持市政会议并对地方公共品供给负责，法律赋予了村镇长管理的权力，他可以下达行政命令调用行政资源和财政资源执行公共品供给任务；另一位是公务长，他是公民代表实体的办公室负责人，为自治政府的法律活动负责，他必须参加公民代表实体的会议，必须指出其决策是否合法。在通过行政决议提供乡村公共品的同时，契约决策也扮演着重要的角色。所谓契约决策，是指政府通过契约的形式委托非政府组织，包括民间协会、基金、教堂等非盈利机构，甚至私人机构去提供乡村公共品，政府与这些非政府组织签订契约，或为其出资，或出让特许权，借助它们强大的组织力和号召力，高效而专业地提供乡村公共品。
2、强制性供给与选择性供给。匈牙利1990年通过的《地方政府法案》对地方政府提供乡村公共品有一项有意义的规定，即强制性供给与选择性供给相结合。强制性供给是指地方政府不论规模大小和人口多少都必须执行的公共品供给任务，或为乡村公共品供给提供补贴与援助，尽管如此，法案还是尽可能地将更多的强制性任务分配给了财政实力充足的地方政府；选择性供给是指地方政府应该做一些力所能及的事情，它们按照“非禁即入”的原则，根据自身财力大小提供乡村公共品。国会将乡村公共品供给分作强制性任务与选择性任务，并写入
《地方政府法案》之中，这有利于将责任落到实处，缩短乃至切断委托--代理链条，从而减少政府间的交易费用，这既充分地考虑到了地方政府的财政能力和行为能力，同时又使地方居民享受了公共事业发展带来的好处。同时，这种规定有利于政府官员依法行政，不得将公共品的供给任务层层下放，从而使公共事业发展有了可靠的制度保障，保证了供给的进度和效率。值得强调的是，强制性任务和选择性任务相结合，一方面使得地方政府在乡村公共品供给任务上分清了主次，满足了社会亟需且必须的公共品需求，另一方面也为地方政府的长远发展奠定了基础，有利于考核地方政府官员的行政绩效。
3、平面管理与横向监督。匈牙利地方政府结构属于非层级的平面结构，即不同水平的地方政府间不存在上下级关系。地方政府由县政府与自治政府组成，这两种类别的政府只是公共行政职能不同。不同水平的地方政府都严格按照《地方政府法案》的规定执行乡村公共品的供给任务，以其地方居民的实际需要和财政能力完成强制性提供任务，并对公共品进行选择性的供给。同时，县政府会对财政能力较弱或跨区域的公共事业提供补贴与援助。各水平的地方政府都按《地方政府法案》规定直接从中央政府处获取财政转移支付和中央税收分享，这样就省去了层级之间的相互牵制，减少了政府之间的交易费用，提高了办事效率。村、镇、县级镇的负责人--村镇长负责战略性决策，他与副村镇长来自不同的党派，可以相互监督，同时公务长会在村镇长决策中给予全程的监督和法律援助，以使村镇长切实依法案行事。在制度性监督方面，匈牙利地方政府有两套横向的监督机构，即内部机构和外部组织，内部机构包括首席执行官、审计师、财经委员和会计师，他们从不同的角度监督和控制村镇长的决策活动；外部组织是国家审计办公室，它监督地方公共资金的分配和使用，审计地方政府的标准化预算税、特殊目的的分配、托管资金和其他公共财政的运作。非制度性监督主要是地方媒体。作为民主管理的工具，地方媒体能将必要而准确的信息向公众公开，由于它们的所有权不在地方政府，因而能自由地监督地方政府的公共品供给行为。
三、中国和匈牙利乡村公共品供给机制的比较
通过对中国和匈牙利乡村公共品供给机制的总结，我们可以看出，两国在乡村公共品供给中存在着许多差异，这些差异源自政治体制、民主进程与社会结构的不同。沿着乡村公共品的提供程序，我们选取发展战略、决策逻辑、融资结构和监督机制进行系统的比较。
1、发展战略。在乡村公共品供给问题上，中国与匈牙利的发展战略是不同的：第一，制定程序不同。中国乡村公共品的供给任务一般由中央政府统一划定，似乎很少考虑到地方居民的实际需要和地方政府的财力大小，它们作为地方政府官员的行动指南，并量化成了上级政府考核下级政府的指标体系；匈牙利通过国会制定《地方政府法案》，将地方政府的公共品提供任务划分为强制性供给与选择性供给两类，这种规定相对较有弹性。第二，公共品供给结构不同。中国乡村公共品的供给结构主要表现为农村教育、公共卫生和基本医疗服务、基础设施建设等与农民亟需的、涉及农村可持续发展的公共品供给不足，而与生产和生活相关性不大的公共品供给过剩；匈牙利的乡村公共品提供均紧扣乡村生产和生活的主题，特别强调无形公共品和地方性公共品的供给。第三，实施目标不同。中国乡村公共品供给的目的是地方政府官员为了求得自己的政绩而完成上级政府下达的任务，于是一级一级地将任务自上而下转移，它不是站在公共品使用者的角度而主要是从供给者的意愿上去进行公共品供给；而匈牙利的地方政府官员由于选自民众，代表民众执行《地方政府法案》规定的公共品供给任务，一切以选民为中心，代表选民、服务选民。第四，落实情况不同。中国乡村公共品供给的落实情况较差，由于政府间存在上下级关系，下级可将公共品的供给任务继续下放，最终落到农民身上，这歪曲了公共品的供给原则；匈牙利乡村公共品供给的落实情况较好，因为各种水平的政府都有份内之事，处理不好则体现出该水平的政府为民服务的质量不高，选民会用选票改选其他官员，为了保住自己的职位，官员将竭尽全力进行公共品供给。 2、决策逻辑。由于
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