法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，实际上是村集体土地的所有权的行使者。村民不过是集体土地的承包人，村民与村集体的关系不过是一种“租佃关系”。在此情形下，村集体作为所有者应是纳税的主体，而村民则只需向村集体交纳“租费”。换句话说，从农民上交税费的角度看，农民完全可以不与国家发生关系，只需要上缴集体，由集体上交国家，而国家征税所面对的是集体而非个人。国家事实上无权、也没有必要向农民直接收取税费。也正因如此，国家通过村集体（村委会）征缴税费具有合理性。
然而，我们看到，农村税费改革的重要措施就是归并现行的税费，取消“三提五统”，仅收取“两税”、“两附加”，另一方在征收方式上由过去由村委会代收代缴转变为由财税干部直接征收。农民的“两税”和“两附加”事实上也不再由村集体来确定和分摊，而是由国家按承包的耕地面积及常年产量来
计算。农民的上交也不再上交村集体，而由乡镇为代表的政府直接收取。这一改革表明村集体和村委会已经不再能直接向村民收取“承包费”，其收入已经不再是依产权获得的收益（如原有的“三提”），而仅仅是从国家税收中返回的“两附加”。由此，村集体事实上丧失了依据集体产权向农民独立自主地收取“租费”或占有生产剩余的权力和地位。换言之，村集体变成了国家税收的分配、计量及协助征收的单位，而不再是拥有独立产权的主体。按照一些村干部的说法，“村被架空了”。这也表明，国家权力进一步下伸到乡村社会并直接面对农民，原来的国家、集体与农民的“三元结构”正向“国家与农民”的“二元结构”转变。这无疑是税费改革及农税征收方式改革所引发的国家、集体与农民关系及乡村治理结构的革命性变化。
不仅如此，税费改革及税费征收方式的变化也促成了乡镇政府的功能及其行为方式的转变。如前所述，税费改革前农村税费征收体制的主要特征之一乡镇“税政不分”及由此出现的“以政代税”，乡镇政府直接从事税费征收并成为事实上的征收主体。这种做法不只是乡镇政府功能混乱和变异的表现，更重要的是，其本质是政府行政机关直接从事税费收缴，集收支大权于一体。由于税收本身具有无偿性和强制性的特点，一旦与行政权合一，“既花钱、又收钱”，不仅违背了政府机关职能分工、相互制约的原则，也不可避免地助长了政府权力的扩张和专横，难以杜绝乱收费、乱花钱及形形色色的“违规”和腐败行为，其必然的结果就是加重农民的负担，并引发干群之间、政府与农民之间的矛盾。其实，早在英国革命时期，1679年的《权利法案》就规定国王未经议会同意不得征收和支配税收，从而确定了
现代民主政治中“行政权、征税权及预算权”相对独立的原则，作为“花钱”的政府不得直接“收钱”（征税）。事实上，我国的《预算法》和《税收征收管理法》也对严格预算管理及依法独立征税作了明确的规定，如《税收征收管理法》第二十九条就规定，“除税务机关、税务人员以及经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和人员外，任何单位和个人不得进行税款征收活动。”税法还特别指出，“本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立并向社会公告的税务机构。”从而明确税收执法主体及征税权的独立性。麻城在农税征管体制改革中切实贯彻了这项原则，开始实现从传统的由政府直接征收向税务部门直接征收的转变，这无疑是一个
历史性的进步。它不仅使乡镇政府从繁重的税费征缴工作中解脱出来，更专职地从事为农服务和公共管理，实现政府职能的转换，更重要的是，此项改革促成了农村基层政权内部的职能分工及行政权力的重新定位。改革削弱了行政部门的直接征税权，为对行政权力的监控提供了可能和条件。
显然，从麻城的改革和实践来看，农税征管体制的改革不仅引起国家、集体与农民关系的结构性变化，也促成了政府职能的分工及行为方式的转变。尤其是乡村征税权的独立、征税系统的重建以及乡镇政府的职责转换表明
中国乡村社会的治理结构及治理方式正发生着历史性的转型和变革。
四、有待解决的矛盾和困难
改革本身是充满风险的事业。在任何
时代，改革和创新都不可能是一蹴而就的，任何一位改革者都会深深体会到其中的艰难。应该说，迄今麻城农税征管体制的改革是成功且富有成效的。但是，他们自身也意识到其中面临着诸多亟待解决的
问题。其中包括国家农税征管立法滞后，农业税征管条例一直未出台，而所依据的《税收征收管理法》对农税征收的实用性和可操作性不强，难以为农税征收提供有效的支持；另外，
目前一些乡镇债务比较严重，农民要求以债抵税、以欠抵税，造成农税征管的矛盾和困难。不过，农税征收体制改革与实践中最大的难题莫过于征收任务与征管能力的矛盾和困难。
麻城是一个农业大县，在近120万人口中，97.1万是农业人口，30多万个农户。税费改革后，农税部门成为农税征收的主体。然而，目前全市乡镇农税征管人员为386人，平均每人要承担农业税收任务20多万元，负担2个村800多个农户的征收工作。盐田河镇一个农税人员要负责5个村的农税征收，铁门岗乡一个农税人员要承担近70万元的农税征收。特别是，麻城有不少乡镇山大人稀，居民分散，面对如此分散而人数众多的征收对象，现有的农税人员直接征税征管能力明显不足。不仅如此，近年来农民流动日益频繁，相当数量的农民举家外出，有的人走田荒，给农税收缴造成困难。有鉴于此，人们提出增加农税干部，强化征管队伍的建议。应该说，这在目前是必要的和可能的，尤其是当乡镇政府不再直接从事税费征管之后，部分富裕人员可以充实农税征管队伍。但是，我们也必须注意到，增加征管人员也意味直接增加农税征收的成本，降低征管效益。特别在现行地方财政比较困难的情况下，增加人员不仅面临政策上困难，也有财政承受能力的局限，过度的增加征管人员也将使税费征收得不偿失。
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