农村发展与新的治理范式

      走向多中心治理格局，实现乡村问题的非政治化，将是一个非常复杂的过程。本文认为，从当前农村工作的具体情况，应该在以下方面有所建树。这也就是所谓乡村治理要“有破有立”的“立”。

      第一，在理念上，把“没有政府的乡村治理”作为探索方向。在治理理论中，“没有政府的治理”（GOVERNANCEWITHOUT GOVERNMENT）是一个重要理念。这个理念的核心内容并不是说不要政府，而是说在治理过程中，许多领域可以没有政府直接操办控制。这个理念与欧美新公共管理运动的核心经验可以共通。在新公共管理看来，并不是所有公共品都要政府来当供给主体，诸多公共品可以有非政府组织甚至私营部门来提供，或者，在公共物品的提供过程中，起码可以让非政府部门和政府部门展开竞争，既提高公共物品的质量，也提高政府的问责性和工作效率，比如在教育、卫生、环境建设等领域，非政府组织的作用就非常突出。在新农村建设中，有许多事情，是可以充分调动民间力量的，而不必什么事情都有政府来操办。民间组织出面，让农民自己操办，成本低而且效率高。如果

      “没有政府的治理”可以作为乡村治理中的一个重要原则，那么，在现在的农村工作中，政府应该尽可能地减少对于农村的直接操控，避免动辄政府就发动一个什么样的运动，寄希望于依靠轰轰烈烈的“运动”中让农村在俯仰之间面貌巨变。

      第二，在基层组织建设中，不追求“组织的健全”。现在的农村工作中，建立健全基层组织是非常重要的内容，占去基层政府很多精力。一个村子必须有“两委”，“两委”必得有规定数量的成员；两委之下，得有若干专门委员会，若干群众组织，这些组织还要有若干成员。在各项工作的考核中，建立健全组织成为首当其冲的项目。其实，在一个村庄的公共活动中，如果真正能发挥作用，也就是一两个人。或者说，如果真正有那么一两个人在为村子里的事情奔忙，这个村子的事务基本上就可以“搞定”。村庄里的办事机构，大可不必追求所谓“组织健全”。能健全固然好，不健全也无不可，关键是有人办事，并且能秉公办事。现在的问题是，追求“健全”本身成为重要工作，但是“健全”之后也是形同虚设。在不少地方，这个健全的组织基本上是摆设。为了这个“健全”的摆设，需要花费很多成本，要一本正经地几“推”几“选”，要有模有样地学习培训，要开一些莫名其妙的会议，要发报酬补贴，要诸多统计报表，要逐级工作汇报，凭空多了许多事情。这些事情按部就班地搞下来，村里很烦，乡镇也很烦。问题还在于，健全了以后往往有负作用，如不健全的时候不扯皮，健全以后增加了扯皮。本文认为，在农村工作中，不妨尝试松散的组织形式，有组织可以，没有组织也可以，只要有人张罗村庄里的事情就可以。政府的作用，主要依据法律监视乡村社会运行，按照法律规制乡村公共活动。

      第三，让村庄选举变成“村民自己的游戏”。现在，组织村级组织的换届选举，成为基层政府工作的重要负担。选举本身已经复杂艰难，更难的是上级党委政府还提出种种“高难”要求，如经常见到的“双保”（保证选举按程序进行，也保证上级内定的候选人当选），还有的提出“一肩挑必须百分之八十”。这些令人哭笑不得的上级要求，更加重了选举的难度。在这样的指挥下，一些本来按正常程序可以顺利完成的选举，反而选举不成功了。正是这样的政府领导方式，造就了若干没有组织的村子。其实，个别村子没有健全的班子，或者若干村子的村主任不是党员，都不是什么大不了事情。现在基层工作中的许多麻烦，其实是政府自己造成的。如果放手让农民自己选，选上谁算谁，选上以后不满意，那就由农民自己再选下去或者罢免。在这里，最重要的是，政府只要监督把握住选举的游戏规则，让农民尽情地在这个规则里“游戏”，出了问题，让农民自己按规则处理。当选举真正变成村庄自己内部村民自己的事情的时候，村庄内部治理的诸多麻烦对于政府对来说就不复存在了。或者，让这些政府的麻烦变成农民自己的麻烦，由农民自己来处理。

      第四，让民间力量策应“中南海的政令”。“政令出不了中南海”，已经成为一些政府高级官员的感慨和无奈。其实，在中央到地方的各级政府之间都有同样的问题，省里的指令市里不听，县里的指令乡镇也不听。不仅在不同层级的政府之间有不通的问题，即便在同一层级政府内部，不同政府部门之间，也存在政令不通的问题。我们在调查中，经常听到地方官员的此类抱怨，如：县长好不容易招引来外商，被县里几个部门的乱收费滥罚款整跑了；山区遭受了旱灾，农民进城做小生意的增多，县长要求有关部门关照，但是，罚款收费依然变本加厉。这样的事事例在地方随处可见，让那些看上去前呼后拥、威风八面的县委书记和县长叫苦不迭。面对这种情况，有两种不同的解决思路。一种是强化政府内部自上而下的监督检查，如政府系统增加了纠风办、督察室等诸如此类的机构。政府有了机构，便要扩招人员，添置设备，甚至购买汽车。这个机构要抓工作，于是开会发文件，下去检查，上去汇报，从此政府运转的大机器又有了一套新系统。这是我们多少年来习惯的思维和做法。但是还有一种思路，其实是更可以做的，就是强化民间监督，特别是让非政府组织起来监督政府的行为。民间力量是广泛而有作用的力量，也不需要政府化钱来供养。政令悬空不落实，农民期盼而不可得，是因为民间力量的呼应不够有力。如果乡村民间力量比较强势，积极主动地与政府体系互动，就会真正成为政策的监督执行者。让千千万万的政策收益者成为政策执行的积极监督者，政令就变得比较容易落实了。现在的主要问题是制度空间不够，表达渠道不通畅。因此，应该进一步放活民间组织发育发展的制度空间，让这些组织尽快成长，使得这些组织在建立良好治理过程中充分发挥作用。