农村发展与新的治理范式

      但是，当前农村发展的良好局面，仅仅是个开始，不可以估计过高。本文认为，现在农村发展的突出问题是：政策导向转变以后，这些好的政策路能否能被好地实施，能否充分发挥作用，特别是投入增加以后，这些投入能否充分惠及农民，或者说这些钱能否真正花好。换一个角度看，问题的关键是如何充分张扬农民的社会、经济和政治等多方面权利。应该说，好政策如何落实好，这已经不是农村工作的新困惑。前不久，教育部前副部长张保庆在谈到教育发展中的问题时说：“中国很多问题就是政令不通。”随后，他接受上海东方卫视《今天的中国》栏目专访，又一针见血地指出：“现在发了很多文件，包括国务院发的文件，包括我们教育部发的文件，大部分都没有落实。有20％、30％落实的话，就不是现在这个状况了。他们以发文件代替落实、以开会代替落实，根本就不是在‘干’上来落实，这是不行的。”（东方网2006年1月21日）。其实，政策在执行过程中走样或者消解，以开会代替落实，以发文件代替落实，是地方政府运行的重要特色，在农村工作中表现得也许尤其突出。这样的问题，说简单了就是抓工作不得力的问题。说深刻一些，是政治家的政治承诺和政治主张，如何在政府体系运行得到体现的问题，或者反过来说，是行政体系是否与政治家的设想相一致的问题。政治家的施政路线，往往在官僚机器面前变得苍白无力，这其实不是中国的特有问题。但是，在中国当前的情况下，联系农村工作的具体实际，这种政治主张与政府运行不协调的问题特别严重。在不同层级政府之间，有这种不协调不合作的问题；在同一层级政府的不同部门之间，也有不协调不合作的问题。从具体表现看，有的是政策精神的公开冲突，也有的是政策执行的暗中抵制，也有的是政策资源在运行中层层侵蚀。从最简单的事情来说，中央的扶贫款在传递到贫困农户的过程中，一层一层有若干流失，政府专项资金在落实到具体项目的过程中，一层一层有若干抛冒滴漏，这些问题困扰着政府，更困扰着农民，困扰着农村发展。按照世界银行报告和联合国有关机构的理解，这些问题都属于“治理”（GOVERNANCE）问题，特别是政府治理问题。解决这些问题的过程，是一个改善治理的过程。在这样的过程中，政治运作中的地方就显得特别重要。借用美国前众议院议长Tip O’Neil的话说，就是“一切政治都是地方政治”（“AllPoliticsIsLocal”）。

      现在，在农村问题研究中，治理已经成为一个非常流行的话题。其实在研究者的运用中，对于这个概念的理解是很不一致的。本文在这里主要用世界银行专家所理解的“治理”（GOVERNANCE）概念。世界银行1992年年度报告的题目是治理与发展。世界银行的专家在工作中深刻地感受到治理对于发展的重要，特别是非洲发展中的治理问题。简单的道理在于，有了钱还有要好的“治理”，才能有理想的发展。在追求发展的时候，许多政府没法进行有效的治理，或者说存在着治理的危机，严重损害了发展。治理的问题包括了若干方面，如政府腐败，官员缺乏忠诚和民众的信任，公共服务领域的低效率，社会冲突缺乏有效管理等等。因此，要发展必须要治理，发展的过程也必然是治理的过程。在农村工作中，基层干部对于“治理”的一般理解，主要是基于农村社会经济有诸多“乱象”，需要整治、管理、解决。如在许多年前，许多基层政府设立了“综合治理办公室”，这个“办公室”通常和“治安联防队”一起办公，有时候也以“计划生育工作队”的面目出现。这里的治理主要是加强管制、严厉整顿的意思。我们在这里采用新的理解：

      “治理”根本上不同于“统治”，“统治”必须要向“治理”过渡。在统治过渡为治理的情况下，承担维持社会秩序、协调社会发展的，将是多种主体，既有政府组织，也有非政府组织，有盈利组织，也有非盈利组织，既有个人，也有利益集团，既有政府动员，也有社会运动等。在这样的治理体系中，多种主体相互依存，通过“参与”，“谈判”和“协调”等合作的方式来解决冲突，实现一种良好和谐的秩序。今天的中国农村，特别需要这样一种“治理”理念来指导农村工作。进一步说，农村发展需要治理范式的转换。

      二．改善治理的关键是革除政府积弊

      就中国农村而言，虽然改善治理不能仅仅依靠政府，但是，治理的问题主要表现在政府系统。因此，我们讨论治理必须先聚焦于政府治理。中国改革发展的成就卓著，在此过程中，政府体系的革新也相当可观，首先必须充分肯定。本文认为，这种肯定大致可以集中在两方面：第一，中国的发展是政府主导型的，因此发展的成绩里政府自然功不可没；第二，在中国改革发展的过程中，政府自身也在变革前进，正在从旧的管制型政府体制向公共服务型政府转变，如减少审批、增加透明、精简人员等，有若干不俗的表现。但也必须承认，政府的改革已经明显地落后于经济和社会变革的进程。本文认为，政府改革滞后主要表现为政府的治理能力下降。治理能力下降的主要表现有：政治信任弱，政府效率低，公共服务短缺，问责系统短路，社会紧张加剧。农村治理危机的主要矛盾是，公共服务需求与公共服务供给匮乏的矛盾。公共服务匮乏的原因，有政府财力不够问题，但主要是政府治理问题。

      本文认为，在农村工作中，政府治理存在的问题主要表现在以下方面：

      其一，从日常运行看，基层政府自身定位不准。突出问题是做的事情过多，特别是做了许多不该做的事，做了很多没有实际效果的事。政府花在“做秀”方面的功夫太大，成本太高。其实任何政府都需要“做秀”，问题是现在的基层做秀已经泛滥成灾。以上级领导下来“视察”“调查”为例，基层每每大动干戈，全面动员，精心包装，反复演练，甚至不惜偷梁换柱和瞒天过海，上演了很多出轰轰烈烈惊心动魄的闹剧。许多心思平常就花费在打造典型、包装经验上边，而对于那些为农民所需要，但是就政绩而言难以显山露水的事情，则很少兴趣。汇报工作的时候，往往强调开了多少次、发了多少个文件、成立了什么样的领导小组，应付的主要是“嘴皮上的活儿”““场面上的活儿”。与此同时，许多应该做的事情却没有兴趣做，或者没有认真做。在公共服务领域，从乡村基础设施建设，到生产信息技术服务，从教育到卫生，农民的服务需求很广泛也很强烈，但是，基层干部的主要兴趣和精力很难集中到这些事情上。有些事情确实应该抓，但是，抓的办法不对，比如要求为农民做实事，建立工作责任制，这些事情本身是应该做的，但是，转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net