现代国家的建构与农业财政的终结

      政权下乡必然带来的是机构的扩展。随着计划经济体制的建立，为便于国家向乡村汲取资源，政府机构开始增多。特别是改革开放以来，现代化建设使政府功能增多。而在单一体制下，县乡政权机构设置的依据是上级政府对等对口，由此造成县乡机构迅速膨胀。我国是一个由中央、省、市（地级）、县（市）、乡（镇）多级机构构成的政权体系。政府任务会逐步增多，到最低一级的乡级时，政府任务和目标会呈几何级的增加。如我们调查的一个乡，仅仅是签定目标责任书的上级任务就多达200多项。这就使得乡一级政府成为一个面对上级，主要完成上级任务的机构。其次，乡作为国家政权体系的一级组织，对一定区域的事务负责，即行使管理“块块”的职能。出于地方政绩的驱动，乡级还要从事许多能够显示出其地方政绩的事务。这些事务主要是贯彻上级精神，往往与本地实际和需要相脱节。正是“条条”和“块块”的双重压力，使乡级工作不堪重负。但是，乡村有限的财力资源无法提供相应的财政条件。乡镇政府的经营性特征凸现出来。农业地区的政府的重要功能就是收费，并形成一个怪圈：政府干什么？收费；收费干什么？养人；养人干什么？收费。有的为解决财政紧缺问题，甚至以能否收、罚款作为机构和人员的收入来源和存在依据。我国目前县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%，而县乡两级财政供养的人员却占全国财政供养人员总数的71%左右，乡级需要财政供养的人员约1316.2万人（不包括不在编人员），因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40%左右。①这就是温家宝总理说的“生之者寡，食之者众”的问题。

      其四，国家名义的行为增多加剧农业财政的供给不足。

      随着现代国家的建构，国家向乡村渗透的能力增强，以国家目的出现的政府公共事务迅速增多。在发达国家，建立的是公共财政体系，财政收入主要来源于城市。自19世纪开始，发达国家城市人口占多数，乡村人口收入少，纳税少，但获得多。我国现代化属于内部积累，国家目的由农民付费。改革开放前的国家工业化，仅靠国家强制性的价格剪刀差，国家拿走7000亿元。改革开放后，农村税费在国家财政收入中的份额迅速减少。但国家目的迅速增多，为实现这些目的需要支付的财政由农民支付。如国家法律规定的农村九年义务制教育。大量学校的兴建由农民集资集劳。发展乡镇企业为政府号召，形成的债务由农民承受，政府收不起的税费转由农民承担。由此造成乡村两级负债累累，农民负担不断加重，“三农问题”因此凸现。

三、城乡统筹与农业财政的终结

      进入21世纪，“三农问题”成为全党工作的重中之重。其重要举措是提出统筹城乡发展，强调以工支农，以城带乡的发展战略，并实行免除农业税等重大举措。这既是现代化建设进入新阶段后提供了客观条件，更是现代国家建构的必然要求。

      首先，经过百多年的努力，我国的现代化进入一个新的阶段，即完成工业化的原始积累，进入工业化中期。国家的财政收入主要来自于工商业而不是农业，由“以农立国”转向“以工立国”。只有在此基础上，国家才有可能在较短时间一举免除农业税，延续千多年的“皇粮国税”得以终结。这是前现代化和现代化初期难以想象的。

      免除农业税，终结农业财政更是现代国家建构的紧迫要求。现代国家包括两个方面：一是以主权为核心的民族－国家，一是以主权在民为合法性基础的民主一国家。国家的一体化不仅仅是国家政权覆盖全部各个领域，更重要的是每个国民成为平等的主权者，由此增强每个国民的国家认同，将“朕即国家”改变为“国民国家”。如果有九亿人口的农村人口处于城乡二元分离的格局中，农民难以享有“国民待遇”，我们的国家就还不是一个“国民国家”，现代国家的主权基础就不牢固。进入新世纪以后，中央提出城乡统筹，免除农业税，强调以工支农，以城带乡，都是为了解决城乡二元分离问题，从而推动每个国民都能平等享有国民待遇的现代国民国家的建设。为此，必须终结以农业农村和农民供养国家体系的“农业财政时代”。

      城乡统筹，终结农业财政，首先要求建立以国民所得为基础的现代财政吸纳机制。在传统国家下，农业是最主要的产业，因此成为最主要的财政来源。进入现代社会以后，不仅出现多种产业，而且以第二产业和第三产业为主要产业。国家的财政收入也主要来自第二、三产业，其收取标准就是国民所得。有所得才有所交，收入愈多，交税愈多，这是现代国民国家的公平原则所要求的，如企业所得税、个人所得税等。在经济最发达的美国，一般人可以减免，而高收入每一分钱都得纳税。美国每年80%以上的财政收入来自于占人口20%的高收入者。印度经济上比中国更落后，但由于实行个人所得税制度，占全国人口97%的农民和工薪阶层不缴纳个税。①　现阶段的中国已进入到一个分业分层，并以第二、三产业为主要产业，收入差距扩大的时期，为此，需要终结农业财政，建立以城乡统一的国民所得为基础的现代财政吸纳机制。有人总是担心，如果不收税了，怎么确立农民对国家的认同呢？这实际上仍然是农民义务本位的传统意识。农民作为现代国民，对国家的认同主要建立在享有公平的国民待遇基础上。事实上，免除农业税后，农民仍然在交税。根据国家税务总局副局长许善达2005年10月的讲话，“目前中国农民在购买生产资料等生产过程中交纳的增殖税，每年在4000－5000亿元之间，农民人均交纳的税款在200元以上。”②如果以农民人均年纯收入为3000元计算，税收仍然占其收入的7%左右。这比城市人年纯收入18000元（新修改的个税标准）以上才交纳的情况，农民的负担仍然要高得多。随着经济发展，对农民这部分税收应该以补贴的方式返还给农民，从而做到真正的“零税率”。　　

      城乡统筹，终结农业财政，其次要求建立财富共享的现代公共财政支出体系。取之于民，用之于民，满足公共需要，这是现代国家要求的现代公共财政支出的基本原则。但由于传统的城乡二元结构，国家的财政支出没有覆盖于城乡，惠及于全民。特别是基层政权、公共教育、公共卫生、公共转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net