现代国家的建构与农业财政的终结

      当我国的清王朝由盛到衰之时，外国入侵强行将中国拽入现代化进程之中，由此也开始了传统中国向现代中国的转型。中华民国是标志。

      现代国家的重要特征是主权国家，即由一个中央统一管理的政府机构在其有边界的领土范围独立自主的行使统治权。主权国家除了对外的自主性外，还有对内的一体化过程。国家的一体化是通过国家整合将国家的各个部分联合为一个不可分割的整体，国家权力一直延伸到边界范围以内的每个角落。。由此就有了国家权力对离散的乡村进行整合，即从“皇权不下县”到“政权下乡”的过程，出现了所谓基层政权建设。在国民政府时期，实行地方自治性质的县、区、乡、保甲体制。1949年中华人民共和国建立后，不仅延续了县区乡体制，而且后来实行“政社合一”的体制，特别是通过党政合一的体制将国家权力一直延伸到农户。公社社员同时是国家政权体系的一分子。1984年，废除人民公社体制，实行“政社分开”，恢复建立乡镇政府，在乡镇以下建立村民委员会，实行村民自治。

      在国家一体化过程中，政府行为也得到极大扩展。国家的职能不仅是政治统治，更重要的是通过控制经济、文化和社会资源，对价值和财富进行权威性分配。政府行为由此向各个领域广泛地渗透。国民经济、国家义务教育、公共医疗、公共交通、公共水利等以国家或公共名义出现的事务愈来愈多。这些国家行为必然向乡村社会渗透，政府权力得到从未有过的扩展，政府机构和公务人员也因此迅速增多。

      在国家一体化进程中，由于技术条件的改进，国家的控驭能力大大增强。随着现代化进程，阻隔政权下乡的技术条件得了改变。交通和信息的发达将穷乡僻壤与外部社会紧密联系起来。这为国家控制乡村提供了极大的便利。

      整个20世纪，就是国家政权不断下沉，向乡村渗透，并将分散孤立的乡村整合到国家体系的过程。

二、 庞大的政府体系与弱小的农业财政

      经过20世纪百多年的努力，中国的现代国家建构取得了重大进展。对外成为一个独立的主权国家，对内的一体化程度愈来愈高。特别是离散的乡村社会纳入到国家体系中，国家的动员和整合能力大大增强。但中国的现代化是由政府主导的，通过行政力量而不是市场力量进行国家整合，迅速建立独立的民族－国家及工业体系，是最主要的国家目标。在实现这一目标的过程，所取得的成就是建立了一个得以覆盖全社会（包括分散孤立的广阔乡村）和统一的中央集权体制，所留下的问题则是政府体系愈来愈庞大，而支撑政府体系扩张的财政能力相对薄弱，形成“超级政府与弱小财政”并存的格局。特别是在中部农业地区，财政基础仍然以农业农村为基础，属于传统的“农业财政”，从而造成现代政府体系与传统农业财政的尖锐冲突。

      其一，资源型汲取型体制加剧进一步弱化农业财政能力。

      中国的现代化是由外部引起的。由于在世界竞争中的落后地位，使中国的工业化原始积累只能来自于内部，确切地说只能来自于农业。随着工业化的启动，资源急剧向城市集中。“政权下乡”的制度安排均围绕着向农村汲取资源的目的。人民公社的制度安排实质是适应计划经济体制、强化国家能力、推动一体化进程建立的。人民公社的核心内容如“一大二公、一平二调”，“政社合一”，“先交公粮，后交余粮，剩下的才是口粮”，都有利于国家从农村直接汲取资源。而由“公余粮”演变而来的农业税费，以产业作为纳税依据则是当代世界极少有的特殊税制。这一体制必然会进一步弱化农业财政能力。 其二，标准化的政府体系与非均衡的财政能力，造成“农难养政”。

      中国的现代化发展极不均衡。现代化包括经济市场化和国家一体化。由于历史的规制，使中国的市场化和国家一体化发展极不均衡，市场化程度极低，国家一体化速度却非常迅速。而国家一体化所需要的巨大行政成本，却不得不由农村和农民承担，是以农业为基础的“农民财政”而不是以工商业为基础的“公共财政”。以1982年为例，全国人民公社为54，352个，生产大队为719，438个，生产队为597.7万个。若按平均每个公社配备30名干部，平均每个生产大队配备7名干部，平均每个生产队配备5名干部计算，当时总计需要大约3，500万名左右干部。而国家只承担5%左右的行政费用，其余的95%以上都由农民负担。改革开放以后，中国农业的有形财政贡献愈来愈少，农业税收在国家财政收入中的比例愈来愈小，但是，农民的财税负担却并未减轻，甚至相对加重。其重要原因就是，农民的有限剩余要支付不断扩张的国家一体化的成本，“以农养政”。如湖北和广东的人口差不多，但国内生产总值只有广东的一半。特别是地方财政收入方面，广东2003年有1315亿元，湖北则只有259亿，相差4倍多。我国的行政与财政体制不一致，行政体制是自上而下的统一性体制，财政体制却是地方包干类型。政权体系是一个标准，“四大家”一家不少，政府运营成本差不多，但各地方的财政基础却大不一样，由此形成农业地区“小财政、大政府”的尖锐矛盾。都是一样的国家公务员，从事的工作相同，工资收入却相差甚大，农业地区的国家公务人员有时连基本工资都难以保障。财政能力必然制约领导能力。“弱财政”必然导致“弱能力”。中部地区相当一部分县乡都处于“财政吃紧，紧吃财政”的状况，严重制约经济社会发展和治理能力。这也是为什么“三农问题”集中表现于中部农业地区的重要原因之一。　　

      其三，政府机构日益扩张造成农业财政供更加紧缺。转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net