农村政治体制改革是“喜忧参半”。“喜”的是，从1987年11月由六届全国人大常委会第23次会议通过《村民委员会组织法（试行）》，到1998年11月由九届全国人大常委会第5次会议通过修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》，“
中国亿万农民实行自治，直接行使当家作主的民主权利，这是一项前所未有的伟大事业，其规模之大，范围之广，涉及人数之多，在我国
历史上乃至世界历史上都是从来没有过的”[4]（p132）。“忧”的是，从1986年到1996年的10年间，全国各地掀起了一股“撤乡并镇、并村”的改革风暴，乡镇数量一下子由91138个减少到43112个，行政村数量由94万多个减少到74万个，村干部总人数由455.9万人减少到259.2万人，“如此大规模的乡镇精简并没有产生激烈的
社会震荡，乡镇改革可与包产到户、乡镇
企业一起并称为农村改革的三大奇迹”[19]（p609）。但随着乡镇建制规模的不断扩大，基层社会管理的成本却居高不下。据农业部1999年的调查数据显示，全国乡镇一级负债总额达到1776亿元，平均每个乡镇负债408万元；村一级负债总额达到1483亿元，平均每个村负债21万元，9亿农民人均负债务达到374元[20]。据有关专家估计，
目前这一数字可能已增至8000～10000亿元。而从1986年到1992年，据不完全统计，全国共有23个省份确定了290个县级单位进行县乡机构综合改革试点工作，尤其是山东莱芜、诸城、河南新郑、山西隰县、湖南华容、内蒙古卓资、福建石狮、四川邛崃、广东顺德、甘肃定西等地建设“小政府、大社会”的经验得到了推广。1992年5月23日，时任国务院总理的李鹏同志曾经提出，“县级机构改革方向是走‘小机构、大服务’的路子，减少对企业和基层的行政干预，进一步
发展服务体系。可以设想，把县一级机构分成两类：一类是必设机构，主要承担管理和监督职能；另一类是非必设机构，中央不作规定，可根据需要由省、县自行决定，上下不要求对口。在适当的时候，中央编制委员会将根据中央和国务院批准的机构改革方案，对县级机构改革做出全面的部署”[21]。但是，这场自下而上发起的县乡机构综合改革试点工作，没过多久就销声匿迹了。对此，时任山东省委书记的梁步庭同志曾一语破的——“全面的政治体制改革，要按照中央的统一部署进行，这一点不能忽略。局部试验往往会出现这样的情况：改革方向是对的，但如果不及时发现和解决新矛盾、新
问题，等它们积累多了，就容易走回头路”[22]。1993年9月，万里同志在与中央分管农业工作的负责人谈话时也指出，“深化农村改革，需要自上而下的总体规划，也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题，涉及一些部门和个人的既得利益，没有权威的决定，不抓紧检查，就难以奏效”[23]（p631～636）。总的说，这10年的所有农村改革措施都是单项推进、孤军深入，而缺乏综合性、整体性、协调性和上下连动性，这样就形成了某项改革政策措施一经出台，又引发新的矛盾和问题产生，导致出现了无序、混乱、延迟、失控、垄断、内耗、浪费、低效等等的连锁反应和滞后效应。这为我国农村改革提供了一个活生生的“反面教材”。
（三）从1998年10月至今，是农村改革的快速推进阶段，出现了第二个“黄金发展期”。
1998年10月，党的十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，深刻总结了我国农村改革20年的基本经验，首次提出了“农业、农村和农民问题是关系我国改革开放和现代化建设全局的重大问题”，制定了“从现在起到2010年建设有中国特色社会主义新农村的奋斗目标”，标志着农村改革又进入了一个新的发展阶段。但是，这个《决定》的核心内容是“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，改革的实质是“实行农村经济和社会的协调发展”，而没有从根本上去触动城乡二元结构和体制机制这样的深层次矛盾和宏观体制障碍，所以直到2002年10月党的十六大召开前，我国农业和农村形势连续4年仍处于一种“走下坡路”的被动局面。比如，1996年至1999年，全国农村进行的“第二轮土地延包”基本是流于形式；1998年至2002年，国家发行长期建设国债累计达到6600亿元，真正用于农村基础设施建设投资仅有1897亿元，只占28.7%；1999年至2000年，安徽省率先发起的农村“费改税”试点，在2001年上半年由于中央高层发生争论而险些搁浅；与此同时，2001年上半年，自上而下进行的全国“市县乡机构改革工作”先热后冷、不了了之；等等。正如万里同志所提出的，“应当如何解决农村中存在的一些重大问题，已经引起了全国上下普遍的重视。因此，决不能就农业谈农业，而必须统筹考虑整个的农村产业结构、就业结构、城乡关系、城乡一体化的问题。总之，要从建立社会主义市场经济体制的角度，重新认识农业、农村和农民问题。这是一个新课题，一篇大文章，需要做些专门的研究和探讨”[23]（p631～636）。
因此，从2002年10月党的十六大的召开，到2006年10月召开党的十六届六中全会，这4年是新一届中央领导集体对解决“三农”问题重视程度最高、改革力度最大、投入资金最多、效果最明显的一个“黄金时期”。比如，十六大报告提出了“我们要在本世纪头二十年，集中精力，全面建设惠及十几人口的更高水平的小康社会”这一奋斗目标，并且提出了“统筹城乡经济社会发展”的重大战略指导思想，使多年来一直处于僵局之中的“三农”问题提升到国家宏观经济层面来解决。这标志着我国农村改革进入了一个以调整国民收入分配关系为核心的重大历史转变时期。紧接着，党中央、国务院又提出了“要把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作和全国工作的重中之重，放在更加突出的位置，任何时候都不能放松”，同时决定从2003年起在全国范围内推开农村税费改革试点工作。从2004到2006年，党中央、国务院按照“以人为本”的转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net
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