中国近30年来的农村改革发展历程回顾与展望

　　同样的道理，虽然我国在人民公社体制解体后确立起了“乡政村治”二元治理新体制模式，但是由于计划经济时代所遗留下来的“政党政治”与“政府政治”互相交叉、“国家行政权”与“农民自治权”互相渗透、“条条”垂直管理与“块块”统一领导互相分割、乡镇“事权”与“财权”互相脱节等等一系列的历史问题并没有得到根本解决，结果造成了目前乡镇一级政府面对上级交办的事情哪怕人力、财力缺乏也要勉为其难（“对上负责”），但却无力向广大农民群众提供必要的公共产品服务（“对下负责”）；而村一级自治组织既不是行政主体，又长期缺乏财力基础，基本处于一种行政与财政双重压力下的“紧约束”运行状态，致使其在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化、甚至异化。可以说，农村改革初期进行的基层行政管理体制改革也是不彻底和不完善的。

　　（二） 从1988年到1998年，是农村改革的停滞阶段，出现了“三农综合症”。

　　这10年，我国农村改革的步子明显放慢了。特别是在1989年春夏之交发生“六四事件”以后，党内有的人甚至一心想把农民重新拉回到“一大二公”的老路上去，并且重新制定出了《农业生产合作社章程（草案）》，曾一度出现了农村改革“回头看”和“归大堆”的反常现象，使广大基层干部和农民群众感到了“农村政策又要变”的心理恐慌。一些地方不顾农民群众的利益，以巩固和发展农村社会主义集体经济为名，盲目上集体企业项目，结果是劳民伤财、得不偿失。比如河南省，1990年在全省47678个行政村中，一哄二起新上集体企业项目59342个，官方宣称全年产值可达到137亿元，共吸纳农村剩余劳动力163万人就业[18](p1)。事实上，这种依靠行政强迫命令手段搞起来的所谓“富民工程项目”，没过多久就全部熄火了。尤其是一些思想僵化、死死抱住“左”的马列教条不放的人，拿“温州模式”作为活把子，硬把它说成是“瓦解社会主义集体经济的根源，复辟资本主义的罪恶之源”，必欲除之而后快。一场围绕着“姓资”、“姓社”的全国性思想大讨论，直到1992年初邓小平同志发表《南巡谈话》，提出了“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯”[8](p372)，才算划上句号。总的看，尽管这一时期党中央、国务院就如何搞活农村经济、实施科教兴农战略、加强农业社会化服务体系建设，发展农业产业化，增加农民收入、减轻农民负担等问题制定出台了一系列的政策措施，但是这几项改革都没有取得实质性的进展。

　　譬如，我国在农村改革初期，乡镇企业平均每年吸纳将近1000万人的富余劳动力就业，到1996年就业总人数已达到1.35亿人，全国新增了1亿多个就业岗位。但到1997年以后每年增加就业人数仅为200万人左右，一时间城市爆发了“民工潮”。尤其是在上世纪80年代末到90年代中期，中国农产品供应短缺的矛盾日益突出，整个农村工作的中心任务就是确保粮食生产上台阶，党中央、国务院下令搞所谓的省长“米袋子”和市长“菜篮子”工程，几乎把地方各级政府的主要精力都集中狠抓粮食生产方面，一些农村干部长期习惯于搞大轰大嗡式的群众性政治运动，经常使用行政强迫命令手段去“抓落实”，让一些农民感到似乎又要回归计划经济“以粮为纲”的年代了。所以，有不少基层干部和农民群众反映说，上面空喊发展农业生产要“一靠政策，二靠科技，三靠投入”，实际上“一个也靠不住”。因此，进入上世纪90年代以后，农民负担重的问题日益突出，尽管党中央、国务院三令五申，要求切实减轻农民负担，但是绝大多数地方加重农民负担的现象屡见不鲜，甚至还发生了基层干部登门要钱、要粮、要命（计划生育）逼死人的恶性事件。据有关部门的不完全统计，从1993年到1999年，全国共清理各种涉农收费文件和项目多达2.53万个，仅在1999年～2000年就查处了违法违纪案件1.46万起，共处理涉案人员8000余人。此时，“三农”问题向国民经济发出了强烈的预警信号，逐渐引起了中央高层决策者和社会各界人士的极大关注。而以政府控制为核心的国有粮食企业改革步履维艰，实际上到1999年已经难以为继了，由此造成了国内粮价持续低迷7年之久，粮食变成了农民“吃不了、存不下、卖不掉”的老大难问题。但中央财政却为国有粮食企业改革支付了高达3000亿元的成本。特别是从1994年实行“分税制”以后，县乡两级财政收入只占全国的21%，财政供养人员却占到了全国的71%。而在农村义务教育经费总支出中，中央财政只承担2%，省级财政只承担11%，县级财政只承担9%，乡镇一级财政竟然承担了78%，由此造成了乡镇一级基本处于“有政无财”的尴尬境地。同时，国家财政支农资金投入的比例逐年减少。据统计，从1985年到2000年，中央财政支农资金比例由13%下降到8%左右，15年共向农村基础设施建设投入资金累计为1704亿元，仅占同期的整个国民经济基建投资总额的2%。显然，这与中国13亿人口中就有9亿农民的基本国情是极为不符合的。因此，从1985年到2002年，我国城乡居民收入之比由1：1.9上升到1：3.1，成为世界上贫富差距最大的少数几个国家之一。农村改革的滞后效应从1997年开始凸显出来，全国农民收入增长出现了连续4年下滑的趋势，1997年～2000年农民人均纯收入增长分别为4.6%、4.3%、3.8%、2.1%。正如有的学者所言，“上世纪90年代，农业生产三要素已不是留在农村内部使用了——城市扩张，大规模占用农村土地；劳动力大量流出农村，企业得以雇佣最廉价的劳动力，几乎什么社保都没有；农村资金大量外流，每年各个银行抽走农村大量资金。当农村发展必需的生产要素都被抽走的时候，就算农民有志气、有天大本事也没用。这正是中国90年代与80年代形成不同的经济增长方式的根本原因”[8](p26)。总的说，这10年的农村改革是“稳定压倒一切”。这样就难以达到“求变、求活、求全”的改革根本目标。此外，这10年的转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net