^[33]，致使不少乡镇政府已经陷入了“五难”（即收支平衡难、工资兑现难、工作运转难、债务消化难、经济发展难）的困境。这正是河南省在多次乡镇机构改革中一直都想解决、但凭地方自身财力根本无法解决的一个“老大难”问题。截止2005年底，河南地方财政总收入为537.5亿元，地方财政总支出竟然高达1115.5亿元，收支相抵后仍缺口资金578亿元。尤其是全省县级财政总收入仅为201.9亿元，其中有三分之二的县人均财力在1.2万元以下，有的县还不足1万元，平均每年一个县财政缺口资金在1亿元左右。因此，我们不要期望通过几次大规模的改革就能顺利实现乡镇政府的职能转变。这将是一项长期而艰巨的历史任务。

综上所述，本文通过对我国近30年来的乡镇政府职能转变“文本制度”比较分析，通过对河南省于1983年、1992、1998年、2001年、2005年分别进行五次乡镇机构改革的实证研究，得出了四条基本结论。一是，乡镇政府职能转变实际发生在我国“市场化”经济体制改革和“民主化”政治体制改革的整个过程中，具有渐进性、复杂性和曲折性。二是，乡镇政府职能转变更多涉及到国家宏观经济制度和政治体制的改革，并且受制于整个国家行政体制改革和政府职能转变的快慢，具有多层次性、上下连动性和左右协调性。三是，乡镇政府职能转变的最大障碍是“一切官僚机构都具有较强的自我繁殖能力和持续膨胀能力，因而机构庞大、人员臃肿、行政效率低就成为威权政治体制下所惯有的通病”（即著名的“帕金森定律”），具有多元性、可变性和反复性。事实上，当人们讨论“如何转变政府职能”这一话题时，往往会忽略掉一个极其重要的关键环节，即“‘官’字下面的两个‘口’，不仅意味着维持政府运转需要花费成本，而且政府官员也有自身的利益追求，只是这种利益追求往往会被权力的公共形式所遮蔽罢了”^[34](p220)。因此，我国下一步的乡镇政府职能转变能否成功，不仅取决于推进以上层建筑变革为核心的农村综合改革，加快建立适应社会主义市场经济体制的基层行政管理体制和农村公共产品供给体制，而且取决于各级政府行政主体之间的“利益调整”（包括政府与政党、政府与市场、政府与社会、政府与公务员和中央与地方、上级与下级以及同级政府部门之间的利益关系等）和“观念转变”（即正确处理“官本位”与“民本位”、“人治”与“法治”的关系）。此外，我国下一步将实行“乡财县管”和“县财省管”体制，由此是否会造成县、乡两级政府“事权”与“财权”的严重失衡？这一系列的新矛盾和新问题都是值得进一步研究的，但却超出了本文探讨的范围。

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