乡镇政府职能转变：文本制度比较与实践反思

目前先要坚决把不在编人员精简下来，做到依法行政，规范管理”^{[25]（p24）}。于是，河南省在1998年下半年和2001年上半年，又分别进行了两轮乡镇机构改革改革，前一次改革侧重于精简乡镇机构和人员，后一次改革侧重于“撤乡并镇”。但是，由于国家宏观经济体制和政治体制的改革滞后，加上地方各级政府（省、市、县、乡）之间互相推脱分摊改革成本的责任，结果是河南省这两次乡镇机构改革都变成了虎头蛇尾的“假改革”，所谓的“全省十万名乡镇人员大精简”是分而不流，流而未走，工作照样干，工资照样拿，一个都不能少^[26]。据河南省编制办公布的数据显示，“截止2004年底，全省共有2100个乡镇，编制总数16.21万名，实有工作人员30.23万名，平均每个乡镇超编63人，超编幅度达到86.5%。其中，超编200人以上的乡镇有60多个，个别乡镇超编三四百人，最多的超编400余人，乡镇临时聘用人员多达1.25万人。全省乡镇一级负债总额为95亿元，平均每个乡镇负债489万元，其中负债1000万元以上的有179个乡镇，负债最多的竟然超过了5000万元”^[27]。当然，就全国范围而言，从1986年到1996年，全国乡镇数量由91138个减少到43112个，行政村数量由94万多个减少到74万个，村干部总人数由455.9万人减少到259.2万人。截止2005年底，全国乡镇总数为35473个，又比1996年的乡镇数量减少接近1万个，平均每天撤并乡镇４个。照此发展下去，预计到2010年全国乡镇数量将减少为3万个左右，“如此大规模的乡镇精简并没有产生激烈的社会震荡，乡镇改革可与包产到户、乡镇企业一起并称为农村改革的三大奇迹”^{[28]（p609）}。但随着乡镇建制规模的不断扩大，乡村基层社会的治理成本却是有增无减。据农业部1999年的调查数据显示，乡镇一级负债总额1776亿元，平均每个乡镇负债408万元；村一级负债总额1483亿元，平均每个村负债21万元，全国9亿农民人均负债务为374元^[29]。另据有关专家估计，目前这一数字可能已增至8000～10000亿元。总之，我国下一步如何建立适应社会主义市场经济体制的现代法治型和公共服务型乡镇基层政府，仍然是一个需要深入研究和探讨的重大现实课题。

 

        四、我国取消农业税后的乡镇机构设置与政府职能重新定位

 

        温家宝总理提出，“农村税费改革6年来，我们主要做了两件事。一件是从2000年开始的正税清费，按照减轻、规范、稳定的原则，取消乡统筹、村提留和各种专门面向农民的集资摊派及行政事业性收费。一件是从2004年开始的减免征农业税，到今年在全国范围内彻底取消农业税。这两件事每年为农民减轻负担1200多亿元。农业税的取消，标志着我国农村改革进入了一个新的阶段，这就是以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革阶段。‘十一五’时期农村综合改革的目标是，按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村公益事业发展，全面推进社会主义新农村建设”^[1]。他进一步强调指出，“这次乡镇机构改革的总体要求是转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。考虑乡镇政府职能问题，要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政管理体制的要求出发。重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力。在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织”^[1]。毫无疑问，这将为我国新一轮乡镇政府机构改革和职能转变指明了发展方向、目标和重点。然而，正如党内最著名的农村问题专家杜润生先生经常告诫我们的，“理论上揭示并不等于实际上解决问题，尤其当问题涉及重大的利益调整时更是如此。可以认为，至今这一问题仍然存在”^[30](p145)。

 

        令人感到兴奋的是，2005年9月至12月，河南省在认真总结和吸取前四次乡镇机构改革失败的沉痛教训基础上，省委、省政府坚持“权责一致、精简效能、配套改革、分类指导、快速推进”的原则，统筹考虑各方利益主体的关系协调，着力解决改革中引发出来的各种复杂矛盾和问题，最终形成一种有效整合、协调一致的合作型博弈机制。仅仅用了3个多月时间，全省共撤并乡镇236个，合并各类事业站所3117个，清退和分流人员接近20万人，取得了明显的成效^[31]。在此基础上，河南省依法界定了县、乡两级政府的职权范围，即“凡是法律、法规和有关规范性文件明确规定由县级政府部门履行的职责，一律不准转交给乡镇政府承担；确需由乡镇政府配合的工作任务，应当明确其权利和义务关系，并赋予乡镇相应的办事权限，提供必要的财力保障；严格控制对乡镇的‘一票否决’事项和各种‘升级达标’评比活动，对乡镇工作的考核原则上由县委、县政府统一组织实施”<sup>[32]转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net


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