乡镇政府职能转变：文本制度比较与实践反思

^{[17]（p35）}。1993年3月，中央机构编制委员会下发《关于党政机构改革方案的实施意见》，对省以下各级地方党政机构设置、人员编制、领导职数配备、职能定位等制定了全国统一的标准。但迄今为止，中国政府机构改革只是停留在省一级，而对省以下的市、县、乡机构改革工作似乎还没有理出一个头绪。譬如，“现在乡镇的很多机构是县直接管理的，到底实行双重领导以乡镇为主，还是维持原来的垂直领导，还是实行双重领导，还是下放给乡镇？这个问题中央现在不作统一规定，由各省根据情况自行决定。将来大体上是要划一个界限的，但现在还不可能划这个界限”^[8]。这就充分说明了，我国对各级地方政府机构“纵向权力”的调整，从一开始就隐含着“行政性分权”与“经济性分权”的内在矛盾和利益冲突，因而政府职能转变并没有按照发展社会主义市场经济的要求真正实现。“尤其是在一个由中央、省、市（地级）、县（市）、乡（镇）5级政府构成的行政体系中，政府任务会逐步增多，越是到了最低一级的乡镇时，政府任务和目标呈几何级数增加。如我们调查的一个乡，仅仅是签订目标责任书的上级任务就多达200多项。这就使得乡镇政府成为一个面对上级，主要完成上级任务的机构”^[18]。可以说，我国从1994年开始实行“分税制”以后，除了少数经济发达地区外，其他大多数省份各级地方政府都变成了“吃饭财政”，根本无力考虑如何去转变政府职能的问题。

     譬如，从1994年到2000年，全国县乡财政供养人员由2251万人增加到2959万人，平均每年仅“人头费”一项就需增加地方财政支出上千亿元。而全国县乡两级财政收入只占国家财政总收入的21%，财政供养人员却占到了全国的71%，尤其是在农村义务教育经费总支出中，中央财政只承担2%，省级财政承担11%，县级财政承担9%，乡镇一级财政竟然承担了78%。这样就出现了乡镇一级政府“事权”与“财权”严重脱节的问题，导致不少乡镇主要领导都把千方百计增加财政收入作为“政府第一要务”，实际是在农民群众头上打主意^{[19]（p60）}。1994年11月，中共中央下发了《关于加强农村基层政权建设的通知》提出，“当务之急是力争3年内把处于软弱涣散和瘫痪状态的基层组织整顿和建设好”，使村一级真正做到“有人管事、有钱办事、有章理事”，按照“五个好”（即建设一个好班子、培养一支好队伍、选准一条好路子、完善一个好体制、健全一套好制度）的标准，切实加强乡（镇）、村基层组织建设 ^{[20]（p690）}。但在市场经济背景下，由于法制和政治体制的不健全，使得各级权力机关和政府部门“寻租行为”增多了。为了争夺农村地区有限的经济资源，上级部门把设在乡镇分支机构的人权、财权、物权（甚至包括党组织关系）统统收回去，实行“条条”垂直管理，致使乡镇一级政府变成了一个“空架子”。同时，随着上级权力机关和政府部门“现代化水平”（如修建豪华办公场所和干部家属住宅小区、购置小汽车和高档通讯设施、发放职工福利和津贴等）的改善和提高，“乡镇政府机关和干部职工在办公设备和经费方面的攀比风气、个人收入方面的‘钢性’原则、以及职务和升迁方面的‘棘轮效应’也都表现出来了”^[21]。于是，在20世纪的整个90年代，全国上上下下、四面八方总有无数双“看得见的手”（政府）、“看不见的手”（市场）、“第三支手”（乡村干部）齐刷刷地伸向农民，有的“要粮”（征收农业税），有的“要钱”（收取三提五统），有的“要地”（征占非农建设用地），有的“要命”（计划生育罚款和“三乱收费”），“致使有些地区的农村人口境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾”^[22]（p1）。据有关部门不完全统计，从1993年到1999年，全国共清理出各种涉农收费政策文件和地方法规多达2.53万项，仅在2000年就查处违法违纪案件1.46万起，处理涉案人员8000余人。据媒体报道，“截止2002年底，全国乡镇一级需要农民出钱养活的人员多达1316.2万人，平均每68个农民就要养活1名干部，因机构臃肿给农民造成的经济负担大约在40%左右”^[23]。总的说，到了新旧世纪交替之际，我国“地区”一级逐渐演变成了一种“实体型政府”，其工作重心也转向了城市发展和市政建设；“县”一级过去是融行政、财政、议事、决策、司法于一体的功能完备的强势政府，现在却变成了一种“双重衙门体制”；“乡镇”一级基本处于一种责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态，甚至已经陷入了“有政无财、人多无事做”的尴尬局面；“村”一级自治组织既不是行政主体，又缺乏必要的财力保障，长期处于一种行政和财政双重压力下的“紧约束”状态，致使其在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化、甚至异化^[24]。因此，1998年10月召开党的十五届三中全会一致认为：“农业、农村和农民问题是关系我国改革开放和现代化建设全局的重大问题。地、县两级要把主要精力和工作重心放在农业和农村工作上”^{[25]（p30-31）}。这标志着全党对农业和农村工作的重视程度提高了，也意味着中国“三农”问题已经变得越来越严重了。