乡镇政府职能转变：文本制度比较与实践反思

^{[3]（p925）}。1992年5月，李鹏同志在全国县级综合改革试点工作经验交流会上讲话时指出，“县级机构改革总的方向，是走‘小机构、大服务’的路子，逐步减少对企业和基层的行政干预。在改革中，省、地、市要适当地下放权力给县，县要适当地下放权力给乡镇。要在县级机构转变职能的基础上，逐步理顺县与乡镇的关系，让乡镇这一级能够办更多的事情”^[8]。据不完全统计，截止1992年底，全国共有23个省份确定了290个单位进行县级机构综合改革试点工作。特别是像山东莱芜、诸城、江苏常熟、常州、河南新郑、山西隰县、湖南华容、内蒙古卓资、广东顺德、福建石狮、四川邛崃、甘肃定西、河北藁城、浙江上虞、陕西宝安等，都结合各自的实际情况，积极探索，大胆试验，摸索和创造出了许多有益的经验^[9]。

 

        譬如，从1986年5月15日开始，山东省莱芜县（后改为县级市）率先打响了“简政放权”第一炮，由此拉开了全国县级机构综合改革试点工作的序幕。该县设在乡镇的分支机构共有26个，这次改革除法庭、邮政、金融三个部门仍维持现状外，共向乡镇下放了23个县直部门的分支机构（其中属于行政事业性质的19个，属于企业性质的4个），下放干部职工13500多人（其中干部1800余人），移交固定资产1120万元，下放财政事业费支出1500多万元，使全县28个乡镇分别组建起“五委一办一站”（即农委、经委、商委、文委、社会保障委、政府办公室和统计站），乡镇一级普遍建立了财政所^{[10]（p1-20）}。这样，在不增加人员编制和财政经费支出的前提下，改变了过去“乡镇政府牌子响、责任大、权力小、办事难，有为农民分忧的愿望，而无为农民服务的能力”的状况。同时，诸城市通过实行“简政放权”，创造出来了“组织农村商品经济大合唱，发展贸工农一体化”的典型经验。一时间，山东省“莱芜经验”和“诸城经验”这两个“姊妹篇”成为全国各地学习的样板。再如，河南省新郑县（后改为县级市）也不甘落后，在学习山东经验的基础上，对19个县直部门（主要包括农业局、畜牧局、水利局、林业局、农机局、土地局、建委、商业局、粮食局、供销社、物资局、乡镇企业局、一工局、二工局、文化局、交通局、物价局、工商局、技术监督局等）实行“企业化管理”，要求这些单位的80%以上人员分流到服务性经济实体中去，从1990年1月1日起，县财政事业费拨款改为贷款，每年按10%的比例递减，直至“自负盈亏”为止。据河南官方媒体报道，“新郑县农口8个委局，共有干部职工798人，改革后分流692人，兴办经济实体61个（其中县级19个，乡镇42个），年产值可达3000多万元，实现利润86万元^[11]（p6）。另据报道，“河南各地农村通过学习新郑县‘围绕服务办实体，办好实体促服务’的经验后，在全省47678个行政村中，1990年共办起了集体企业项目59342个，产值已达到137亿元，接纳163万人就业”^[12]（p1）。然而，这种依靠行政命令一哄二起培育出来的“改革盆景”，红火一阵子就销声匿迹了。

 

        总之，这场自下而上发起的县级机构综合改革试点工作，“由于缺乏统一的理论指导和操作规范，加上1988年下半年发生‘经济过热现象’和1989年上半年发生‘六四政治事件’的冲击，实际从全国范围看，中央在‘治理整顿’期间不仅暂停了省以下的政府机构改革试点工作，而且强化了必要的集中手段，各级地方政府的职能转变进展缓慢，管理方式也没有发生根本转变，机构庞大、人员臃肿的现象再度复发”^{[13]（p125）}。对此，时任山东省委书记的梁步庭同志曾经总结说，“全面的政治体制改革，要按照中央的统一部署进行，这一点不能忽略。局部试验往往会出现这样的情况：改革方向是对的，但如果不及时发现和解决新矛盾、新问题，等它们积累多了，就容易走回头路”^[14]。1993年9月，万里同志在与中央分管农业工作的负责人谈话时也指出，“深化农村政治体制改革，需要自上而下的总体规划，也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题，涉及一些部门和个人的既得利益，没有权威的决定，不抓紧检查，就难以奏效”^{[15]（p636）}。

 

        三、20世纪90年代农村税费改革前的乡镇政府职能转变

 

        1992年初春，邓小平同志发表《南巡谈话》提出，“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。……中国要出问题，还是出在共产党内部”^{[7]（p372-380）}。1992年2月，江泽民同志在中央党校对省部级干部进修班学员发表讲话时也指出，“我们的党政机关机构臃肿、层次重叠、人浮于事、效率低下，已达到相当严重的地步。全国党政群机关及事业单位工作人员已达3140万人，其中党政群机关906万人，事业单位2234万人。县以上各级党政机关超编60万人，乡镇一级超编214万人。1990年全国党政群机关和事业单位人数，比1980年增长70%。这么庞大的机构，大大加重了国家财政的负担。1980年全国行政管理费开支66.8亿元，占国家财政总支出的5.5%，到1990年已达333.5亿元，占国家财政总支出的9.7%。如果加上事业费，1990年共支出1255亿元，占国家财政总支出的36%，各级财政已不堪其负”^{[16]（p5-6）}。1992年10月，党的十四大明确提出，“中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。要围绕社会主义市场经济体制的建立，下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net


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