乡镇政府职能转变：文本制度比较与实践反思
作者:张新光
来源:论文网
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加入时间:2007-05-23
4. 做好信贷支持。组织和指导信用合作社改善服务态度，聚集资金，办理信贷。除了管好用好国家支农资金外，农村有些基础设施，如仓库、公路、小水电等，可鼓励个人或合股集资兴办。各生产经营单位，可采取借款、投资、入股、收费等方式筹集农村闲散资金，广开资金来源。
5. 开展技术服务。积极支持发展专业户、专业组和其他专业科技组织，建立“三级”科技网，普及农业科学技术，发挥各类农技站和各种能工巧匠的作用，开展技术培训，技术推广，技术承包业务，广泛开展技术服务。
6. 实行社会保险。采取多种联合方式，经过重点试验，逐步开展各项保险业务。根据实际情况，先从畜禽保险开始，继而发展植物保险，有条件的地方亦可试行人身和财产保险。
7. 搞好信息传递。不断分析、研究、交流经济情报，向农民及时提供和传递市场信息，使他们了解工农业产销情况，生产和消费情况，市场供求情况，促使其按国家计划和市场需要从事生产和经营活动。
8. 广开生产和经营门路，按照群众生产和生活需要，组织和动员群众力量，发展修理、服务和文化、教育、卫生等事业，并完成国家和群众委托的其他经济事务。
——摘自《河南省农村人民公社体制改革试点工作座谈会纪要》
在这里，我之所以把一份由地方党委政策研究部门起草的原始“文本制度”摘录下来，主要基于四点考虑：一是，它来源于当年河南省选择信阳县（代表豫南地区）、武陟县（代表豫北地区）、沈丘县（代表豫东地区）三个“社改乡”试点单位的做法和经验，具有原创性和说服力；二是，它比1983年10月正式下发的《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》稍早一些；三是，它比1986年9月下发的《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知（草案）》，涉及乡党、政、经三套机构的职责内容更全面一些，更具体一些；四是，河南省在组建乡经济联合社方面，与全国其他地方相比起步早，规划细致，成效明显[5]。通过它可以更加清晰地看到乡党、政、经三套班子的机构设置和职责定位所具有的历史局限性。比如说，乡党委的工作性质仍带有浓厚的政治化和革命化色彩；乡政府的主要职责仍带有明显的计划指令性和行政强制性色彩；新组建的乡经济联合社实质是一种行政捏合下的“大杂烩”。总的看，我国农村改革初期实行政社分开、建立乡政府的初衷是“要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”[3]（p867），但由于在计划体制下长期形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉，“国家行政权”与“群众自治权”互相渗透，“条条垂直管理”与“块块统一领导”互相分割，“事权”与“财权”互相脱节等等大量的历史遗留问题并没有得到根本解决，实行“政社分开”后乡党、政、经“三驾马车”表面是职责清楚、分工明确，事实上仍然是沿袭过去的领导方式和工作方法——“下去一把抓，回来再分家”。直到1986年9月，中共中央、国务院在《关于加强农村基层政权建设工作的通知》中指出，“全国农村人民公社实行政社分开、建立乡政府的工作已经全部结束。但由于这项改革的时间不长，与此相关的一系列配套措施没有跟上去，当前农村基层政权建设中还存在不少问题，主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用”[6]（p83）。因此，从1986年下半年开始，我国农村政治体制改革的重点转入了“再造乡镇政府”和“实行村民自治”的新阶段。
二、上世纪80年代中后期至90年代初的乡镇政府职能转变
1986年9月至11月，邓小平同志多次强调指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个
现代化的实现”
[7]（p176-177）。1986年9月26日，中共中央、国务院在《关于加强农村基层政权建设工作的通知（草案）》中提出，“为了真正把农村基层政权建设成为密切联系群众、全心全意为人民服务，并且能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务的有活力、有权威、高效能的一级政权，乡党委要保证乡政府依照宪法和
法律的规定独立行使职权，支持乡长大胆地开展工作；县级和县级以上党政机关要按照党政分工的正常工作渠道领导基层工作，凡属于乡政府的工作，就不要布置给乡党委；乡政府管理经济，主要是运用经济的、法律的和行政的手段，为发展商品生产服务；乡政府要支持乡经济组织行使其自主权，不能包揽或代替经济组织的具体经营活动，更不能把经济组织变成行政管理机构；县级许多部门设在乡镇的分支机构要简政放权，健全和完善乡政府的职能”
[6]（p84-85）。1987年10月，党的十三大报告中首次提出了“转变政府职能”这个新概念。1988年4月，在《国务院机构改革方案》中明确提出了，“今后5年我国政府机构改革的目标和重点是转变职能，精简机构和人员，提高行政效率。各地在开展政府机构改革试点工作过程中，可不按国务院机构设置搞上下对口”。1991年10月，国务院在《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》中进一步提出了，“要以县级专业经济技术部门为依托，以乡村集体或合作经济组织为基础，以农民自办服务为补充，形成多种经济成分、多渠道、多形式、多层次的服务体系，为农民提供产前、产中、产后的全过程综合配套服务”
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