乡镇政府职能转变：文本制度比较与实践反思

 

        【关键词】乡镇机构改革；政府职能转变；文本制度比较；实证研究

 

        温家宝总理日前发表署名文章指出，“乡镇机构改革的核心是转变政府职能。现在，我们对乡镇政府职能转变的认识和实践都还没有跟上形势的发展，乡镇政府存在着职能越位、错位和缺位的情况。各地在试点中普遍感到减人、减支都比较难，深层次的原因是对乡镇政府职能界定不清，事减不下来。在市场经济条件下，按照公共行政原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，已经成为一个重大课题”^[1]。为此，本文从“文本制度”分析比较与实践互动的多维视角，重点结合河南省于1983年、1992、1998年、2001年、2005年分别进行五轮乡镇机构改革的效果，试图探讨制约我国乡镇政府职能转变的体制障碍及其人为因素。

 

        一、农村改革初期“社改乡”的机构设置与职能定位

 

        党的十一届三中全会以后，随着我国农村经济体制的改革，“政社合一”的人民公社体制失去了权威基础，“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅整个农村社会”^{[2]（p211）}。因此，在1982年的“一号文件”中，中共中央特别强调指出：“最近以来，由于各种原因，农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延。这种情况应当引起各级党委高度重视，在总结完善生产责任制的同时，一定要把这个问题切实解决好”^{[3]（p853）}。1982年12月，五届全国人大通过了修改后的《中华人民共和国宪法》，规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，设立人民代表大会和人民政府。农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”^{[3]（p1060）}，由此确立了“乡政村治”二元治理体制的新模式。

 

        1982年冬季，河南省遵照宪法规定和中央指示精神，在全省范围内选择了43个县和2个城市郊区的142个公社进行“社改乡”工作试点。1983年4月上旬，根据中共河南省委第一书记刘杰同志的安排，由省委政策研究室负责召集各地、市、县参加人民公社体制改革试点工作的领导举行座谈会，会后形成了《河南省农村人民公社体制改革试点工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）。该《纪要》提出，“实行政社分开后，建立乡党委、乡政府、乡经济联合社三套机构。其中，2万人以下的乡，配备干部25人；2万人以上5万人以下的乡，配备干部30人；5万人以上的乡，配备干部35人。乡（镇）建立财政所，但目前尚不能成为一级财政。原农村人民公社下属的供销社、信用社、粮管所、食品站、教育工作组、文化宣传队、卫生院等也要进行改革，充分发挥各自的作用，协调一致地做好工作”^[4]。该《纪要》中的三个附件是《关于乡党委、乡政府、乡经济联合社的主要任务和职责》，规定如下^[4]：

 

 

        乡党委是党在农村社会基层组织中的战斗堡垒，由党员大会或代表大会选举产生。按照民主集中制的原则，实行集体领导、分工负责，对全乡的各项工作实行统一领导。它的主要任务和职责是：

 

        1. 宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级党组织和乡党委的决议，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，团结、组织党内外的干部和群众，坚持四项基本原则，努力完成本单位所担负的任务。乡党委对乡政府、乡经济组织和群团组织的工作，主要是思想、政治和组织的领导，不能包办代替，使其保持各自的独立性，发挥其应有的职能和作用。

 

        2. 组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想，学习党的基本知识和党的路线、方针、政策，学习科学、文化和业务，提高政治觉悟和为人民服务的本领。

 

        3. 对党员进行教育和管理，严格党的组织生活，发展新党员，监督党员切实履行义务，遵守纪律，不断加强党在思想上、组织上、作风上的建设。

 

        4. 密切联系群众，做好民族、宗教和统一战线工作，经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见，尊重群众、专家的知识和合理化建议，维护群众的正当权利和利益，关心和帮助他们改善物质和文化生活，做好群众的思想政治工作，提高他们的觉悟，密切党内外群众的联系。对于群众中的错误意见和不良风气，要用适当的方式加以纠正；对于群众中的矛盾，要妥善地加以处理。


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