论再造农村市场经济的微观基础和基层民主权威
作者:张新光
来源:论文网
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加入时间:2007-05-23
农村经济体制的改革，我国过去的“政社合一”人民公社体制失去了权威基础，“无法容忍新兴的
社会力量，无法协调和统帅整个农村社会”
[24]（p211），“造成农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象滋长蔓延”
[8]（p853）。1982年12月，五届全国人大通过了修改后的《中华人民共和国宪法》，其中第95条规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，设立人民代表大会和人民政府”
[8]（p1060）。1983年10月，中共中央、国务院正式发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求“尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”
[8]（p867）。到1985年春，全国共建立了79306个乡、3144个民族乡、9140个镇和948628个村民委员会、588多万个村民组。至此，在我国延续了26年的人民公社体制终于退出了
历史舞台！
但是，我国在计划体制下长期形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉、“国家行政权”与“基层自治权”互相渗透、“条条垂直管理”与“块块统一领导”互相分割、“事权”与“财权”互相脱节等等一系列历史遗留问题并没有得到根本解决。因此，直到1986年下半年，“有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用”[25]（p83）。于是，从上世纪80年代中后期以来，我国乡镇一级的“政府再造”活动相当频繁，其主要特征是“撤乡并镇、减人、减事、减支”。究其根源就在于，“我国是一个由中央、省、市（地级）、县（市）、乡（镇）5级政府构成的行政体系，政府任务会逐步增多，越是到了最低一级的乡镇时，政府任务和目标呈几何级数增加。这就使得乡镇政府成为一个面对上级、且主要完成上级任务的机构”[26]。所以，随着乡镇行政建制规模的不断扩大，基层社会治理成本却是有增无减。比如从1986年到1996年，我国乡镇数量由91138个减少到43112个，行政村数量由94万多个减少到74万个，村干部总人数由455.9万人减少到259.2万人。而截止到2005年底，全国乡镇总数仅为35473个，又比1996年减少了接近1万个，平均每天撤并４个乡镇。若照此发展下去，预计到2010年全国乡镇数量将减少为3万个左右，“如此大规模的乡镇精简并没有产生激烈的社会震荡，乡镇改革可与包产到户、乡镇企业一起并称为农村改革的三大奇迹”[27]（p609）。然而，到2002年底，全国乡镇一级需要农民出钱养活的人员多达1316.2万人，平均每68个农民就要养活1名干部，因机构臃肿给农民造成的经济负担大约在40%左右[28]。据农业部1999年的调查数据显示，全国乡镇一级负债总额为1776亿元，平均每个乡镇负债408万元；村一级负债总额为1483亿元，平均每个村负债21万元， 9亿农民人均负债务达到374元[29]。另据有关专家估计，目前这一数字可能已增至8000～10000亿元。可见，目前我国乡镇一级并没有真正建设成为密切联系群众、全心全意为人民服务，并且能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务的有活力、有权威、高效能的地方基层政府组织。因此，“在市场经济条件下，按照公共行政原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，已经成为一个重大课题”[3]。
（二）关于村民自治制度的建立与发展
中国13亿人口中就有9亿多农民，实行村民自治制度既是扩大基层民主政治的需要，又是让农民当家作主的有效实现形式。1980年，广西河池地区宜山、罗城两县农民自发建立了一种全新的基层组织形式——村民委员会，其最初的功能只是协助乡政府维护社会治安和集体水利设施，后来逐渐扩大到村民对农村社区政治、经济、文化和社会生活多方面事务的自我管理，最终演化成了一种基层群众性自治组织。此后，四川、河南、安徽、山东等地也陆续出现了类似的组织形式。1982年12月修改后的《宪法》第110条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”。此后，全国各地农村有计划、有步骤地推行村民自治。1987年10月，党的十三大报告中进一步提出了，“要充分发挥基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办”。同年11月，六届全国人大常委会第23次会议通过了《村民委员会组织法（试行）》，它标志着我国实行“村民自治”进入了制度化运作的阶段。1998年11月，九届全国人大常委会第5次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，又标志着我国农民依法直接行使民主权利成为一项基本制度。我国9亿多农民实行自治，其规模之大、范围之广、涉及人数之多，这在中国历史上乃至世界历史上都是从来没有过的。
但是，目前我国乡镇一级既有党委、人大、政府、政协、纪委、武装部、共青团、妇联会、工会等各种组织体系，又有经济工作、政治工作、文化工作、社会工作等多个方面的
内容，如何处理好“乡政”与“村治”的关系是一大难题。尤其是全面取消农业税后，不少地方普遍存在着“甩包袱”的思想，主要是通过“管人、管账、管工资”的办法，进一步强化了对村级组织的行政管制，村一级干部“公职化”的倾向日趋明显，由此将会动摇村民自治制度的存在基础。因为，当地方政府利益与农民群众利益发生矛盾冲突时，村级自治组织不仅难以代表和维护农民的利益，甚至有时会侵犯农民的利益。与此同时，我国下一步将全面推行“村财乡管”和“乡财县管”体制，“村民自治”一旦失去其经济基础，势必会变成一种“空壳民主”。近年来，我国一些农村已经出现了宗族势力或黑社会组织扰乱村民委员会选举的现象，继续推进村民自治制度正面临着严峻的考验：“一是否定党的领导，使村民自治工作放任自流；二是党的组织不尊重
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