村民自治背景下的乡村关系

——湖北木兰乡个案分析

内容提要:本文在对湖北黄陂区木兰乡实地调查的基础上,全面分析了村民自治背景下乡对村的指导、支持和帮助关系,以及“村治”对乡政务的影响,认为目前乡村关系中存在的主要问题是:乡财政与村财务处于困境、地税征收压力与泡沫成分上升、村自治功能发挥不良、农村经济粗放发展、乡与村利益矛盾突出等。文章还剖析了村民自治背景下乡行政主控型乡村关系的形成及原因、“乡政”与“村治”的互动关系、乡村建制变革和经济发展方向等问题。

关键词:村民自治乡村关系乡行政主控

随着农村经济改革的推广和深化,1983年农村实行了政社分开,恢复了乡镇建制,1987年开始试行村民自治,形成了“乡政村治”这一具有中国特色的农村政治模式。在此模式中,乡镇政府是自上而下的行政脉络终端,村则成了村民的自治单位,“乡政”指导“村治”,“村治”是“乡政”的基石。此后,不少学者探讨了乡政与村治的模式。我们认为,无论是乡政还是村治模式的构建,都不可能是乡和村当中的某一个层面上、单一视角下的构建,而应该是根据整个农村社会环境,尤其是在乡村互动关系基础之上的一种现实设计。因为,乡与村的性质虽然不同,但关系却异常密切,具有高度相关的互动性。解剖村民自治背景下的乡村关系,对“村治”和“乡政”都有着十分重要的意义,是解读乡村社会和研究农村问题的一个重要视角。这也正是本文研究的基本逻辑起点。

一、木兰乡的政治、经济和社会概况

1.地理、经济和社会状况

木兰乡地处湖北省武汉市黄陂区,原名塔耳岗乡,原有35个村,面积105平方公里,耕地面积28350.3亩,其中水田21796.3亩,旱地6754亩,人口38000余人,计8158户,其中劳动力17205人①。水稻和小麦为主要农作物。2001年黄陂区将邻乡的7个村划归了塔耳岗乡,并将8个小村合为4个大村,于6月更名为木兰乡。现该乡有38个村、247平方公里土地、54700余人。木兰乡交通较为方便,但该乡的工业基础十分薄弱,工业企业纳税户在1996年为8户,到现在只有1户。其经济定位于三大支柱:一为基础性农业,二是开垦山丘种植板栗,三是开发旅游产业。

2.乡和村的组织结构

(1)乡级组织结构状况。木兰乡的主要组织有党委、政府、木兰湖旅游度假区管理委员会(简称木兰湖管委会)和其它一些组织,其中木兰湖管委会与乡政府是一套班子两块牌子。该乡党委、政府与木兰湖管委会编制总数为56人,再加上“七站、八所”的人员共计197人,其中编制内人员为123人,编外人员74人,占总数的37.6%。

具体地说,该乡组织结构为:①党委序列:包括党委办公室(实际上与乡政府办公室合署办公,并挂“党政办公室”的牌子)、组织人事科、宣传统战科。原乡政府下设的5个管理区现被改名为“工作组”,但每个“工作组”仍保留了一个党总支,其书记在该乡的会议记录中被称作为“5个农村党总支书记”(各总支的书记皆由乡干部兼任)。②政府序列:除党政办公室外,还设有经贸科,负责财贸、生产、经营等方面的工作,由一名副乡长兼任科长;农业科负责农业生产、科技、信息、种子等工作;社会事务科负责民政和社会治安等工作;建设科负责村镇建设和土地管理等工作;计生办负责全乡的计生工作;旅游综合科负责旅游开发区的工作。③按照党章、宪法和有关章程设置的乡人大(闭会期间设有乡人大主席团常务主席1人)、人武部、纪委(检查室)、工、青、妇、政协联络委等机构;④事业单位:包括农技站、经管站、林业站、水利站、农机站、种子站、文化体育站、民政事务所、劳动就业所、财政所、村镇建设管理所等。这些单位均已下放归乡管,但业务上接受上级机构的指导。此外,还有派出所、法庭、司法所和工商管理所等区直管部门以及国税所和地税所等市管部门。

(2)村级组织设置情况。村级组织包括村党支部、村委会、村民会议、村民代表会议和村民小组等。但对村务进行管理的实际上是村党支部和村委会(其成员都被村民统称为“村干部”或“大队干部”,其中村支部3人、村委会7—9人)。在村委会下,通常设立了负责村庄内纠纷调解、治安保卫、公共卫生及引导红白喜事新办等事宜的委员会。

(3)正在进行的乡机构改革。根据上级有关精减机构、缩减编制的精神②,木兰乡在并乡扩村的基础上正开始进行机构改革。改革以大力精简机构和人员、减轻财政负担和农民负担为指针,重点压缩财政供养人员,在现有基础上精减25%左右的人员。改革后各机构的职数为:乡党委委员为11人,其中书记1人、副书记4人(含乡长兼副书记),乡长1人、副乡长5人;按照有关规定和章程设置的乡人大、纪检、监察、人武部、总工会、共青团和妇联等组织与政协机构维持现状,其中人大2人,政协联络委2人,纪检2人,人武部2人,工、青、妇各2人;乡政府除了正副乡长6人外另设5个办公室,共计约29—34人。总计整个乡的党政人员约40—45人。其中,乡政府5个办公室的主要职权分别为:①党委办(挂政府办公室牌子)负责机关日常事务处理;②经济发展办负责经济发展总体规划;③农业办负责农业发展规划;④社会事务办负责民政与社会治安;⑤计生办负责计生工作。木兰湖管委会与乡政府仍是同班子挂不同的牌子。

另外,事业单位调整方法为:审计站并入经管站;农技、农机、种子、水利、畜牧等机构并为农业服务中心;文体与广播电视站并为文体广播服务中心;劳动服务、民政所并为社会事务服务中心;防保所、血防站并入卫生院;土管、村建所并为国土建设所,挂房地产管理所的牌子;保留财政所、教办、计生服务站和林业工作站。其中卫生院、教办以区管为主,经管站、农业服务中心、社会事务中心、国土所、计生站、林业站、水产站以乡管为主。事业单位登记工作由乡负责,编制按20%的比例精简(财政所编制由市另行文件确定),其领导职数依编制定,编制在4名内的配领导职数1职,5—8名的配2职,9名以上的配3职,最多不超过4职。另外,适当合并中小学校,辞退代课教师和临时人员,定编到校。

二、乡政府的发展规划和对村的指导

1.乡农业的发展规划与村的关系

在传统种植业的规划上,乡仍是侧重于水稻和小麦,品种单一且缺少优良品种。务农效益的低下致使青壮劳动力和有一定文化素质的村民最大限度地外流,不少村民非但不愿务农,甚至已完全不想再居住、生活在农村。这使得村的经济尤其是农业变得极为脆弱,村庄治理的难度增加,村民自治发展受限。该乡的水稻与小麦种植大部分都靠木兰湖的水灌溉。乡政府对木兰湖及其配套的水渠等水利设施的管理对保证湖周围各村庄的农业生产至关重要。在管理过程中乡既要尽力争取做到全乡总体上受旱灾破坏程度最低,又要调节好各村因争取有限的水资源而存在的利益冲突。这一点又体现了乡对村的服务关系。 转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net