浅析乡镇机构改革的制约因素

     政府自身利益的影响"虽然在理论上政府不存在自身利益,事实上政府利益是客观存在的"外国学者认为,政府也是经济人,存在自利性,也会追逐自身利益的最大化"1122我国很多学者也认为,政府是市场经济中的利益主体之一"1132承认政府合法权益比追求法外权益更符合实际!更利于社会主义初级阶段的社会政治!经济!文化等各项事业的发展"1142政府自身存在的利益,有其积极的一面,也有消极的一面"当政府利益的取向与公共利益完全一致时,政府行为是积极的,对社会发展是有利的;当政府利益的取向与公共利益不完全一致,甚至在某种情况下是矛盾冲突的时候,其行为是消极的,对社会发展有阻碍作用"事实上,之所以相当数量的乡镇权力组织行为既远离了农民的利益,同时也远离了国家的利益,很大程度上是一个以自我权力扩张为后盾,动员辖区内的资源为机关工作人员尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动者"其结果,乡镇政府的这种自我权力扩张和自我利益膨胀倾向,不仅成为加重农民负担的重要因素,而且阻断了中央或上级政府的政令,降低国家支持农民的政策效益"1152产生这种负面影响的原因,就像韦伯认为的/虽然在理论上科层组织只是非人格的部门,但实际上它却形成了政府中的独立群体,拥有本身的利益!价值和权力基础0"这样,在社会变革的不同阶段,由于种种因素,特别是改革措施不配套等,他们会有不同的表现"变革开始前,既得利益者将赞美和巩固既存制度,对有效率的制度变迁不感兴趣;当改革启动后,既得利益者将会努力使改革向自己有利的方向前进;当改革成功后,既得利益者将会努力掀起新的改革以挽回在上次改革中失去的利益"1162改革开放以来,乡镇机构改革之所以走不出精简!膨胀!再精简!再膨胀的怪圈,政府自身利益负面影响是重要的原因之一"。

     法制建设滞后"改革开放以来,我国的各项法制建设取得的成就为世人所公认"同时我们也必须承认,许多法律制度还需要制定!完善"特别是政治体制方面的制度更需要健全"回顾二十年改革的历史,我们都很清楚机构改革老是在精简)))膨胀打转转的重要原因甚至带有根本性的原因就是法制建设薄弱"由于行政立法机构改革不适应,行政组织!职能!编制和工作程序等方面都缺乏健全!完善的法律依据,因而机构设置!调整带有很大的随意性和/人治0色彩"这种现象,在机构和人员编制管理上更为突出"这种/人治0现象主要表现有:主要领导人决定机构编制,并且常常因主要领导人的改变或主要领导人的看法或注意力的改而改变;机构编制管理部门的实际管理行为随意性很大"1172往往或是因人设事!因人设岗或是擅自或者变相增设机构!扩大编制"这种/人治0的直接后果,就是机构和人员在短时期内得到迅速膨胀"每当膨胀到不堪重负的时候,中央提出改革"然而由于人治0作怪,改革总是重复以前的老路"事实证明,体制改革的成果,仅靠少数革命的/改革派0是不能成功的,只有依靠健全的法律制度才能保证机构和人员的不反弹,机构改革的成果才能得以巩固"。

      改革措施不配套"机构改革之所以总跳不出/黄宗曦定律0的重要原因之一,就是每一次机构改革老是单兵突进,忽视了上下联动!左右配合"机构改革不仅仅是机构和人员的裁减,而是一项涉及方方面面的系统工程"机构和人员的精简,虽然能够在一时取得较大成绩,但如果没有相应的配套措施,改革的成果只能是/昙花一现0"大量历史和现实的研究表明,行政体系天生有一种因循守旧!故步自封的倾向,行政改革的内部动力常常是有限的,并且会由于各种各样的原因受到侵蚀"1182在这种情况下,单靠某一
方面的改革,即使改革有所突破,其成果也不会长久"就机构改革来讲,如果机构改革从中央到地方再到基层上下不配套,特别是下级精简机构,上级主管部门却按兵不动,甚至干预下级机构改革工作,每每造成/下动上不动,越改越被动0的局面,机构改革的失败也在所难免"何况与其他层级的行政改革相比,由于乡镇改革的资源较少!潜力小,所以改革的难度大!阻力大"在这种情况下,乡镇改革更需要重视综合配套的改革"在我国,行政改革历来是从中央逐层向下推动直至基层"对乡镇基层政权来说,来自中央政
权的驱动力十分必要,但也是有限的"欲使乡镇改革能够持续下去,已取得改革的积极成果能够得到保障,其中最重要的措施是进行乡镇政治体制改革"通过政治体制改革,完善农民的政治权利以及政治参与的程序,理顺乡镇党委!乡镇人民代表大会与乡镇政府的关系,为行政改革提供来自权力之间的监督与权利对权力的监督,从而将自上而下的行政压力与自下而上的政治压力结合起来,更有效地推进乡镇行政改革"1192同时也要对县村管理体制!工资制度!干部人事制度,特别是社会保障和医疗制度进行相应的改革,使机构改革与其它改革相互配合!相互支持,从而促进和保证乡镇机构改革的顺利进行"。