十一届三中全会以来,乡镇机构改革虽然进行过多次,但总跳不出精简)膨胀)精简的圈子"分析其中的原因,我们认为除了国家财力不足!人员分流难度大外,下面一些因素不可忽视"。
乡镇机构设置,缺乏正确理论指导"只有用正确的理论指导机构改革,改革才可能成功"世界上任何重大改革,都必须思想率先!理论率先"没有新思想的领先,没有理论的引导,就不可能有改革的成功"20年乡镇机构改革的实践再次证明了这个道理"虽然党中央关于机构改革的原则和方向是正确的,但它是从全国而言,是原则性的!只具有指导性"例如,党的十六大指出:按照精简!统一!效能的原则和决策!执行!监督相协调的要求,继续推进政府机构改革,科学规范部门职能,合理设置机构,优化人员结构,实现
机构和编制的法定化,切实解决层次过多!职能交叉!人员臃肿!权责脱节和多重多头执法等问题"0112毫无疑问,党中央所提出的这些原则是正确的,但它只是在总体上,为各级政府机构改革明确了方向!提出了要求"由于各地情况不同!中央与地方各异,尤其是处于基层的乡镇政权,在机构!部门设置等许多方面与上级政府很不相同,因此,它在指导乡镇机构改革方面,在事实上打了很大折扣,也就是说,在如何改革上缺乏可操作性"不可否认,以往的机构改革确实在转变职能!理顺关系!提高效率上下了很大功夫,也取得了一定的成绩,结果却总跳不出精简)膨胀的圈子,人浮于事!效率低下依然存在"其原因之一就是缺乏指导乡镇机构改革的正确理论"由于受传统影响太深,新理论研究跟不上实践的发展,造成理论上的模糊"表现在乡镇机构改革上,许多概念!基本问题界定不清!认识不一,导致理论上的匮乏"像乡镇机构改革概念的界定!组织结构效益的忽视等,造成机构改革缺乏连续性!整体性!系统性"正如有的学者所认为的,理论研究上的薄弱,不仅没有引起人们对行政管理组织的结构效益问题给以应有的重视,更重要的是忽视了对党的组织结构以及国家权利结构效益问题的整体上研究,122因而在实践中缺乏按组织结构效益的要求,科学地进行机构设置,结果改来改去江山依旧!面貌未改"理论的滞后要求
我们应当重视理论研究工作,要求理论工作部门与实际工作部门应紧密联系!互相交流,打破各自的封闭状态"理论界要从实际出发多进行应用性研究,政府工作部门也要加强理论研究,把实际的过程和结果上升到理论加以认识!进行总结,不能只埋头搞方案"132只有这样,理论才能符合实践的需要,实践中的改革才能获得成功"。对机构改革缺乏正确认识"党的十一届三中全会指出:/实现四个现代化,要求大幅度地提高生产力,也就必然要求多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑,改革一切不适应的管理方式!活动方式和思维方式,因而是一场广泛!深刻的革命0"142邓小平也强调指出:
总之,这是一场革命"当然这不是对人的革命,而是对体制的革命0,/如果不进行这场革命,不论党和政府的整个方针怎样正确,工作怎样有成绩,我们却只能眼睁睁地看着党和政府的机构,这样地缺少朝气,缺乏效率,正确的方针!政策不能充分贯彻,工作不能得到更大的成绩,我们怎么得到人民的谅解,我们自己又怎么能安心?应当说,对于中央和领导关于改革的精神,多数领导干部是理解的,对乡镇一级政权存在的问题!改革的重要性和必要性,认识是深刻的,但对于一些基层领导干部来讲,有些认识并不深刻"在他们的眼里,每一次机构改革,就好像是中央给他们出难题,逼着他们攀越这过不去的火焰山"因此,他们对每一次改革,总是不那么热心!那么积极主动,而是千方百计地躲避!应付"改革前,常常以时机不成熟为借口,等等看看,静观其变;改革中,又以维护稳定作幌子,瞒天过海!改头换面;改革后,又借形势需要,增设需要机构,聘回辞退人员"其结果是,只打雷不下雨或者雷声大雨点小!水过地皮湿"当然,造成这种后果的原因有多种,不仅仅是认识上的原因,它与改革不配套!不彻底!乡镇改革任务重等许多因素有关"但不可否认,某些基层干部的大局意识不强!改革必要性认识不足,是其重要因素"俗话说,认识是行动的先导"没有对改革的正确认识,即使改革的方针再正确,改革也不可能得以顺利进行,更谈不上获得理想的效果"政府职能未有正确定位"职能系指党政机关的任务!职责权限及管理方式方法等,包括管
什么!怎样管两部分内容"职能是机构配置和人员配备的依据"一般来说,管的事情越多,管理方法越微观,机构设置和人员配备则越多,越呈臃肿庞大之态势;反之,机构和人员则少,并趋于
精干"162回顾以往的改革,尽管也提出了/机构改革必须抓住转变职能这个关键0(党的十三大报告),但/基本上是经验型的0,把/根据工作需要和精简的原则0作为政府机构设置的基本依据"172机构的精简不是建立在职能的增减之上,而是就机构论机构,就精简人员而精简人员"由于职能没有明确定位,就造成了两种后果"一是在部门权力利益化倾向的驱动下,改革成果很快就被蚕食)因为/工作需要0,旧机构不断膨胀,新机构不断增加"每次机构改革都是对上次机构改革的简单重复"182二是乡镇党政不分!政企不分!政事不分!政社不分的现象更加突出"按照邓小平的设想,改革应当首先是党政分开,其
次是权力下放,最后才是机构改革"他这样想,实践证明是有道理的"因为只有明确党委政府各自的职能,分清哪些职能需要加强!哪些权力需要下放,才能做到机构设置合理!科学"因此,在机构改革问题上,应当根据形势发展的需要,首先确定好政府的职能,实现政府职能的转变,实现管理方法的转变,并通过实践证明确实成效显著,再根据新职能调整机构"只有这样,机构的调整才能比较合理"反之,如果政府的职能尚未确立和运营好,管理方法也没有改变,就先实行/一刀切0的机构裁减,必然难以裁减适当"
况且机构改革不只是精简问题,有的机构还需要加强,有的要新设,需要区别对待"192制度创新力度不够"改革与其说是对原有制度的完善,还不如说是对其发展"发展就需要创新"由于主!客观环境的变化,原有的制度因素不适应形势发展的需要,或有很大的弊端或潜力消耗殆尽,这就要对其变革!对其发展"通过制度创新,制定!设计适合新环境!新情况!解决新问题的制度"正是基于这一意义,针对政治体制
改革的滞后!制度变革的必要性,邓小平指出:没有一点闯的精神,没有一点冒的精神,没有一股气呀,劲呀,就走不出一条好路,就走不出一条新路,就干不出新的事业"01102二十世纪七十年代末八十年代初的实行农村家庭联产承包责任制和八!九十年代实行的村民自治制度,就是适合生产力发展需要的制度"这两种制度的创新,不仅引起了经济和政治上的一系列变化,更重要的是促进了改革的深入和发展"机构改革作为政治体制改革和经济体制改革的结合部,作为政治体制改革的重要组成部分,制度创新同样需要"回顾改革开放二十多年来,针对乡镇党政不分!政企不分!机构重叠!人浮于事等现象,党和
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