论乡村三重关系

二、 乡村三重关系的理论分析

上面所提到的只是基层面临的部分情况。即使挂一漏万,也暴露了乡村关系面临的实际问题。这些问题的根源不少,最主要的是没有认识到乡村之间其实存在三重关系。以其中的任何一种关系来否定其他两个关系,都会引起乡镇关系的失调。

建国后最初30年间,乡村关系变化的基本走向是“以党领政”,最后形成的“党的一元化领导体制”是这一走向的顶峰。80年代农村土地制度改革以来,乡村关系曲折多变,不断调整。但就发展趋势来看,村民自治的发展势头不可扭转,乡镇政府对农村社会的公共管理应该加强,党对农村工作的领导地位更加不可动摇。这个政治现实,就是我们判断乡村关系的基本前提。一切制度设计或制度创新,都应该以此作为出发点。

自我国推行村民自治制度以来,乡村关系经历了10多年的重新建构,目前形成了有机联系的三重关系:

一是乡镇党委与农村党支部之间的领导和被领导关系,体现的是党的领导原则。

二是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系,体现的是村民自治原则。

三是乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面的行政管理与被管理的关系,体现的是依法行政原则。

这三种关系及原则是一个相互渗透在一起的整体,不能分割,也不能以其中任何一种关系或原则,来否定其他两种关系或原则。然而,在处理乡村关系问题上,“持其一、否其余”的事情是经常发生的。归纳起来,主要有几种表现。

第一种情形,以乡村上下党组织之间的领导和被领导的关系,来怀疑和否定“指导与被指导”关系及“依法行政的管理与被管理关系”。这种情形就是那种“以党代政”、“党包办一切”的状况。应该说,这就是“党的一元化领导”的传统模式。上面陈述的情况反映了这个问题的存在。在农村,如果继续坚持以党代政,以党的领导原则否定村民自治原则,那么村委会及其选举制度都是多余的。如果乡镇政权机构也只按这一原则建构,那么乡镇政府也是多余的机构,也可合并到党委中去,形成党政一班人马、两块牌子。问题是,这样一来,乡村关系也就变成了纯粹的上下级党组织关系,结果只能是各级政务消失于党务之中。

第二种情形,即以乡镇政府与村委会在村民自治事务内的指导和被指导关系,来否定乡镇基层党委的领导,否定乡镇政府对农村社会、对村委会依法行政的管理关系。这种情况走向极端,就会使村庄变成一个“世外桃源”,实质上就是陷入无政府主义状态。之所以会出现这种情况,关键在于没有搞清楚村民自治的前提。这个前提是什么呢?就是在“村民自治范围内的事务”,村民享有国家法律所保障的自治权利。

从政治学学理上看,一国宪政下的任何地方自治权都是有限的。不然的话,“自治状态”就成了“主权状态”,如果走向这种“主权状态”,实质上就是地方割据或分裂主义。因此,无论是地方自治,还是社区自治,都是统一宪政制度下的地方治理模式。村民自治是农村社会的一种治理模式,其组织形式、职责范围、运行规则、权利义务等都是由国家法律来保证的。就我国的村民自治来说,我国的宪法确立了村民委员会的宪法地位,《村委会组织法》保证了村委会在处理属于本村事务上的自治权。因此,这种村民自治的活动,本身就是依法治理的活动,否则,村委会的合法性就不存在了。如果村委会的行为游离了国家的宪法和法律的规定范围,如果村委会对合法政府采取对抗性行为,乡镇政权机关当然可以立即停止其职权。乡镇政府的这种行为不受“指导-被指导”关系原则的约束。

第三种情形,就是以乡村之间的行政管理与被管理的关系,来否定“指导-被指导”关系,来替代基层党组织之间的领导与被领导关系。这种情形就是所谓的乡村关系的行政化倾向。

这种情况之所以发生,在于乡镇政府混淆了村民自治事务同国家政治及行政事务的界限,直接或间接地干预属于村民自治范围内的事务。主要表现不外三个方面:一是干涉村委会依法选举和村委会人员变动。如左右村委会选举、刁难乡里不中意的候选人、无故停止村委会的职权、强行调整村委会领导职位、强行把自己信得过的人安插到村委会班子。二是干预村集体财务收支。有些乡镇借“村财镇管”的机会,搞“一平二调”,刮变种的“共产风”,从而损害农民的利益。三是干预农民的生产经营自主权,“逼农致富”,强迫农民种这种那,又无力帮助农民承担市场风险,结果加剧了政府与农民的紧张关系。

以上分析,说的是一个道理,即乡村之间存在三种性质不同的关系,混淆之,或者“持其一、否其余”,都会造成这样或那样的矛盾、紧张甚至对抗。因此,我们要在区分不同关系性质的同时,理清三者之间的联系,才能从理论上回答基层提出的“怎么办”。

党的领导原则、村民自治原则、依法行政原则,犹如处理乡村关系的三驾马车,只有并驾齐驱,才能有效地治理乡村社会。

我国是一个社会主义制度的国家,坚持党的领导是一个不可动摇的政治原则。在中国搞村民自治,排斥、否定、脱离党的领导,都将一事无成。因此,要把坚持和完善党的领导作为推动村民自治的强大制度力量。而党支部应该贯彻落实江泽民“三个代表”的重要思想,使村民自治这一社会主义民主的伟大实践大踏步前进。然而,一些人自觉或不自觉地将加强党的领导与加强基层民主对立起来,这是一种偏见。笔者在调查中,看到许许多多农村,两个文明搞得很好,这与当地党的基层干部的勤奋有为是密不可分的。拿鹤村来说,当这个村庄衰落得实在不像样子的时候,镇政府借宣传贯彻“三个代表”的东风,及时派驻工作队,使鹤村的面貌迅速朝好的方向发展。我们不否定,基层党组织内部确有一些横行乡里、鱼肉百姓的坏人,但这些蜕化变质的土霸王毕竟是少数。因此,对于不服从党支部领导的情形,要具体分析村支两委的实际情况。如果村干部排斥的是一个合格的党支部,那么,这样的村干部不换思想就换人。如果党支部成员确实变质了,乡镇党委就要及时把有问题的村支书或支委撤换掉。

关于乡镇政府与村委会的指导与被指导原则的适用范围,《村委会组织法》其实有比较明确的界定,即限于“本村自治范围内的事务”。村民自治范围内的事务,概括起来说就是“本村的公共事务和公益事业”,因为这些事务既要村民积极参与,也为村民所共享。具体内容则复杂多变,主要包括办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,发展本村经济,管理本村集体土地和公共财产,发展文化教育等等。转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net