新世纪中国农村改革：反思与展望

第二，家庭经营制度没有基本的土地产权支撑。我们曾以为农业集体经济实质上解体了，替之以家庭经营制度；现在才发现，这个家庭经营制度是那么名不副实，因为农民对土地没有支配权。原来以为土地所有权和使用权分离后，农民凭借使用权的拥有而保障自己的生产自主权，现在终于发现，没有所有权，使用权是那么不牢靠。中央政府为稳定使用权，喊破了嗓子，但收效甚微。

没有所有权支撑的家庭经营制度已经显示了自己虚弱：农民不愿意打算长期投资；农民对农村社区的人身依附；劳动力流动受到制约；土地经营规模的潜力不能利用；土地资源的严重浪费；乡村干部权力的日益膨胀；乡村社会关系日趋紧张，等等。

农村改革停留在“半截子产权”上，反映了我们的农村改革思路存在严重问题。中共中央十五大会议已经作出决议，要使国有经济有进有退，有所为有所不为，特别是在竞争性行业，国有企业应该退出来。稍微懂一点经济学的人都知道，农业是最具有竞争性的行业，因此集体经济应该从中退出来。农民当然要搞合作，但合作必须建立在产权清晰的基础上。这种合作与现行的所谓“双层经营体制”中的集体经济，完全是风马牛不相及。所以，从根本上说，集体经济从农业这个最具有竞争性的行业退出来，完全符合党的十五大所确立的改革精神。

涉及到农村产权改革，许多学者会指出这样一个矛盾，即降低农业生产成本需要扩大土地经营规模与农村社会保障需要土地平均分配的矛盾。这似乎是制约中国农村发展的基本矛盾，因为这个矛盾，人们似乎不愿意进一步谈论农村的产权改革。但是，人们并没有真正去认真思索解决这个矛盾的可能性。

对这个矛盾，不能只算总帐，说什么9亿农民18亿亩土地，人均只有2亩地。最根本的事实是：人地关系紧张的地区，正是劳动力转移容易的地区，这里农业劳动力转移反倒短缺；而劳动力转移不容易的地方，人地关系又不很紧张。北京市郊区的人均土地少，但种地的农民大部分来自外地；宁波鄞县，当初乡镇企业大发展时，土地包给了一批外来户，全县约2·4万户。

只要产权改革到位，中国完全可以走上“有约束的扩大土地经营规模”之路。这个约束是两个方面：

第一，效率目标。为此，要通过建立一个“产权组合”逐步解决所谓所有权与使用权的分离问题。一是农民宅基地的所有权完全划归农民，并允许自由买卖。二是划出10－20％的土地为“公地”，解决公共需要和一定期限内因人口变动后产生的土地使用权分配严重不均的问题。三是其余土地的承包期规定为100年，通过立法使承包权变为不可侵犯的农民的财产权，并使这种权利得以通过市场进行流转。

第二，公平目标以及与此相关的农村社会稳定目标。这个目标通过设立上述第二类土地产权类型来实现。此外，实现这个目标还要（1）设定土地的最大承包面积，以防止土地占有的过分集中和“大地产”的出现；（2）要设定以农业为主业的家庭的最小土地承包面积，以保障这些家庭的基本生活。当由于种种原因这类家庭的土地低于生活需要的面积时，通过上述第二种产权类型的土地来解决。除非这类家庭转变为非农业家庭，否则他们的最低额定面积的土地使用权不准被大户买走。

充分估计中国乡村民主政治发展的艰巨性

乡村社会是民主政治发展最为困难的地方，中国也不会例外。这当然不是一个所谓“农民素质”问题；稍微懂点现代社会科学的人，不会侈谈什么“农民素质”。我们只是基于乡村权威结构的性质来提出我们的判断。关于乡村民主政治的发展，要充分估计到下述情况： 1·选举很难改变一些地区乡村权势阶层滥用权力的现状。长期关注中国乡村选举的法国学者Isabelle Thireau说，从中国南海的情况看，选举与不选举没什么大的区别。顺德的私营企业家说，谁当选都是一样的，都要听我们的话。我们相信，这个看法符合多数情形。

2·乡村党支部书记一般是行政村的掌权人，因此，直接选举村委会主任不见得能影响到农村的权威关系。党政发生矛盾后，上级一般支持党组织，因为党组织受自己控制。有的地方搞了“两票制”，以增加老百姓在支部书记产生时的影响力，但其一般意义还很难判断。 3·有的学者注意到，投票选举的范围越大，选举被操纵的可能性越大，老百姓参与投票的积极性越小。有的观察者据此反对扩大进一步扩大直接选举的范围。这是一件非常值得评论的事情。为什么选举的范围越大，越容易被操纵？原因之一是人们对选举没有稳定的预期，这不仅影响到选民的兴趣，也影响到意欲“投资”于政治的人的投资报酬预期，因此职业政治家产生不了。老百姓也不愿意花力气去反对操纵。不能认为小范围不易被操纵，就反对向大范围扩展选举。

4·尽管“村民委员会自治法”已经颁布很久了，但不少地方根本没有落实这项法律。乐观的估计，不落实的行政村有三分之一。但的确也有一些地方搞得不错，但这种搞得好的地方花了多大的成本，还缺乏认真的研究。 从短期看，目前推行的乡村民主选举，还可能伴随下述变化：

1·乡村富人政治将会强化。新崛起的富人阶层有一种必然的冲动，去购买“党票”，进行贿选，组织帮派，积极寻求实际掌握政治权力。由于地方财政等实际利益的驱使，许多地方政府也乐意富人阶层进入基层政府。这种富人政治及其伴随的某些不良现象，是实行民主政治之初的正常现象，并不奇怪。如果政策调整得当，乡村富人阶层可以成为推进乡村民主政治的重要力量。

2·乡村宗族政治将会强化。乡村民主政治的发展在一定时期将扩大农村社会内部的家族冲突或宗派冲突。为了竞选村委会主任职务，竞选者将会以最低的成本取得投票人的认同，而在乡村社会，血缘关系是获得认同的最重要的、也是成本最低的资源，竞选者一定会大力利用这种资源。在乡村社会其他认同条件发育不足的情况下，血缘关系的资源将更显得重要。只有在农村社会经济分工得到深化，农村人口显著减少的情况下，血缘关系在政治活动中的意义才会降低。

3·因为“村民自治”在中国推行时间不长，乡村的各种力量对这一事件还没有稳定的预期，有的地方在上一级政府推动之下，农民的直接选举的确影响到了乡村权势阶层的利益。目前乡村的强势集团面对乡村民主选举，或者还来不及作出反应，或者没有把这个东西当一回事，但随着乡村民主选举进一步制度化或形式化，强势集团将逐步作出反应，并将努力收复他们的失地。