中国地级政府的过去与未来

   城市的发展导致省辖市数目的急剧增长，中国地级政府的实设化趋向开始表现为地级市的广泛设置和市管县体制的广泛实施。进入八十年代以后，通过县改市、县级市升格为地级市，地市合并、市管县等改革，中国地级市政府仅在1992年和1993两年里就增加了12个。地市合并、市管县的改革，是城乡合治的一种尝试。它的理论基础是以城市为中心来建立自然经济发展区，发挥中心城市的龙头作用，以城市带动乡村经济发展，为最终消灭城乡差别做好准备。

   但是，城乡合治是否可行呢？现在许多人均认为这是一个创举，是一个大胆的改革实验，是可行的。这一观点在理论上需要认真检讨，在实践上需要认真检验。因为从世界惯例来看，城乡是分治的，这一惯例的形成自然有其道理。从中国目前的实践来看，所谓城乡合治，基本上仍然是板块式的合治，而不是有机的一体化合治。因为城市和乡村的生活是完全不同的领域，城市事务和乡村事务有着质的不同，城市生活具有很大的公共性，没有公共设施，城市居民一天也活不下去，城市事务地理分布集中、公务密集、经济基础雄厚、管理手段先进、管理人才济济，需要并且也有可能由市政府直接集中管理，而区政府和街道办事处只是市政府区域性的辅助制度。农村生活具有很大程度的私人性，乡民们自己生产，自己消费，用水、卫生设施、生活环境等方面的公共性远不如城市生活，农村事务地理分布分散、公务不集中、管理技术手段落后（如电就不如城市普及）、经济基础也相对落后、管理人才相对缺乏，所以需要并且也必须由区域性政府分级管理。这也许是城乡合治必须有市管县体制为辅助的根本原因吧。

   因此，市管县体制的成功与否可能是城乡合治是否成功的关键。从现实来看，市管县体制面临着巨大的困难。根据刁田丁先生等在《中国地方国家机构概要》一书中的观点，市管县体制展现了中国历史上新的城乡合治的前景，但是，数百万人口的乡村区域和千头万绪的城市区域的浩繁事务，给这种行政管理体制造成了城市和乡村两个不同的工作对象和工作重心。管县市政府所面临的管理工作的复杂性和困难，是一般市政府和地区行政公署所不曾有过的。实践证明，这种行政体制如果要健康发展，特别需要处理好如下几个问题：

   一是要合理确定管县的幅度。市管县首先是以城乡间经济联系为基础，也就是以一定经济区划与行政区划的统一为前提。这就要求在一定的地理条件、产业结构、交通通讯条件和适当比例的城乡人口、长期的政治历史联系和广大干部群众的意向之下确定管理幅度。大城市市管县过少和小城市管县过多，都会在经济上和行政上否定市管县的积极作用。

   二是领导机关的组成人员特别需要具有兼理城乡的结构和素质。在市地分设的情况下，城乡行政领导机构分别以工业和农业为重点，管理目标单一、集中和统一。地市合并或地改市，形成城乡一体、亦工亦农的局面，这就要求政府机构成员同时具有领导城市与农村、工业与农业的素质，要求改变过去单纯领导城市和工业、商业或单纯领导农村和农业工作作风与工作习惯；同时要求把城乡两方面的工作视为相互联系的整体，做到两者兼顾。

   三是要注意建立和健全适应市管县体制的工作体制，城乡行政管理体制统一于一市之内，既加强了二者之间相互联系，同时又要照顾二者之间的不同发展规律。这就要求双方有适当的分工合作的工作体制与工作制度，保证领导机构和职能机构经常深入实际，掌握城乡双方的特点，从实际出发部署自己的行政程序。

   四是要特别注意建立稳定和统一的城郊和辖县行政机构体系。市管县在经济发展与行政管理两方面优越性的发挥，不仅需要一个城乡合治的领导机关，尤其需要一个规范化城郊及辖县机构系统。否则，市管县体制就没有稳定的渠道实现对农村各项事业的行政管理体制和传递行政信息与反馈信息。五是要注意搞好城乡协调发展的基础。防止和克服市刮县现象发生，也防止和克服单纯指望城市经济支援的依赖思想。

   因此，管县的地级市集城乡两种不同的经济结构、社会结构、文化结构、生活方式于一体，种种非一致性的因素，使市政府领导机关的决策动机多样化、复杂化，这就要求决策思考脱离以往城区决策与乡区决策的单一模式，而在一体化的层次，进行全方位的思考与平衡的选择，追求同时有利于城乡双方的合理的科学的方案。

   管县的幅度、领导人兼县城乡管理的结构和素质、发展过程中城乡发展的矛盾，均是市管县体制所面临的艰巨的挑战。在应战过程中，当代中国的地级市政府基本上仍然分两手抓，一只手抓农村经济，另一只手抓城市建设。市管县体制是地级市城乡合治的配套行政体制，其目的是通过管县的市以城市经济的优势来带动县域农村经济的发展。由于市管县体制在实践上存在着很大的难度，所以城乡合治的体制在实际上成效甚微。据笔者的调查，城乡合治的地级市政府其机构设置基本上可以清晰地分成两套，一是城市管理，二是农村管理，两者之间基本上仍然处于互不相关的状态。从经济角度来看，当代中国地方政府仍然是地方经济发展的组织者、推动者和投资者，没有地方政府的努力，地方经济的发展是不可能的。在经济起步阶段，行政体制上的城乡合治势必导致经济上的重城轻乡。八十年代末以来，农村经济增长缓慢，这与全国普遍实行城乡合治，实行市管县以及类似的县改市改革，不无关系。而一向以农村经济为主的地市级政府，在地改市后其职能基本上无多大变化。比如河北省廊坊地区行署成为地级市以后，基本上仍然是一个农村型的政府，因为其驻地安次市在八十年代初转为县级市，作为城市的历史很短，城市建设刚刚起步，城市经济在整个地区经济中不占重要地位。在这种情况下，廊坊市政府在很大程度上仍然是地区行政公署，其不同之处不过是廊坊市在法律上完全实设化了。不仅如此，廊坊市是新建市，市政建设基础差，新建任务重，必须对市政建设投入大量的资源，在资源总量一定的情况下，对市政建设投资的增加势必影响对农业经济的投入，其结果就是中心城市不是带动农村经济发展，而是削弱农村经济的发展。所以，我的看法是城乡不应该合治，市管县体制仅仅适用于城市经济一体化了的城郊地区，而在与城市经济未形成一体化的农村地区，完全实行区域性的农村政府体制。当然，这一体制变革有赖于中国政府层级体制的结构性变革。转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net