城镇反贫困是困扰当今世界经济发展的一大难题，更是当前乃至今后相当长时期内中国政府所面临的一个十分棘手而又必须加以解决的课题。中国目前的城镇贫困人口以下岗或失业的贫困职业群体为主体，故本文以贫困职工群体或失业型贫困为主要研究对象。
一、21世纪中国失业型城镇贫困问题治理的八大难点
（一）理论研究及政策指导的严重滞后。失业，作为商品经济的范畴，是市场化进程中劳动力配置规律起作用的必然结果。西方对失业的经典解释是指所有那些未曾受雇、以及正在调往新工作岗位或未能按当时通行的实际工资率找到工作的人（注：D·皮尔斯主编：《现代经济学词典》，上海译文出版社，1988年版，第600页。）。失业的实质就是作为生产要素的劳动力同生产资料的分离。
由于受传统理论和传统体制等多方面的影响，我国对失业问题的理论研究仍明显严重滞后。其具体主要表现在：首先，对“失业”、“下岗”、“再就业”等概念定义不清。(1)关于“失业”概念。我国的传统理论把“失业”看成是一个制度范畴，把失业看作是资本主义制度的特有现象。从1993年起，我国才开始正式使用“失业”和“失业率”的概念。但至今为止，我国官方所指失业人口一般指城市登记失业人口，且将它界定为“非农业户口，在一定的劳动年龄内（16岁以上及男50岁以下，女45岁以下），有劳动能力，无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行登记求职的人员”（注：《光明日报》1997年4月4日第三版。）。显然，我国官方对失业的定义既不符合国际统计惯例，更不能准确反映我国当前的失业人口现状。我国理论界对失业的定义更是众说纷纭，至今尚未形成一种经典性的解释。(2)关于“下岗”概念。从全国的角度至今未对下岗作出统一科学规范的定义。不同的人、不同的部门、不同的企业对下岗有着不同的理解。有的把在企业内部转岗安置的也纳入下岗之列；很多人从企业下岗后自己很快找到新的就业岗位，但原企业和当地劳动部门不了解，把这些已实现再就业的还算在下岗职工之列等。(3)关于“再就业”概念。对于下岗后通过各种方式找到了不同单位性质、工作期限长短不一的新单位的职工，算不算实现了再就业也没有明确的说法。
其次，各部门对失业人口尤其是对我国城镇隐性失业人员和农村剩余劳动力的统计还没有一个公认的客观标准。
再次，对下岗职工的动态变化缺乏了解的途径和手段。一种情况是：企业让职工下岗后，没有及时向劳动部门申报职工下岗的情况；另一种情况是：由于职工下岗是一个动态的过程，有的虽然在认定上已经实现了再就业，但在找到新的单位后又下岗。有的职工一年可能多次变换岗位，而有关部门以年为统计周期，无法及时了解下岗职工就业的动态发展情况。另外，有的地方政府给企业规定职工下岗最高限定比例，使企业不可能把超过这一比例的情况如实向有关部门上报。
由于在理论上对“失业”等概念界定不清及统计口径不一致，再加上对下岗职工动态变化情况缺乏及时了解，势必导致对中国目前失业人口统计结论的不一致，如某市工会统计的下岗职工总数是40万，而劳动部门、统计部门则分别为20万、29.5万。由于各级政府和有关部门对失业人口的总体状况缺乏准确把握，势必模糊中国目前失业人口的现状及分布特征，影响中国就业工作的具体政策操作，从而制约或影响中国就业工作的进程及效果。
（二）中国将面临成为世界上最大失业人口大国的严峻现实。从官方统计数字看。中国目前的失业人口并不多，1997年末，我国城市登记失业人口为589万人（注：《中国经济时报》1998年3月3日第7版。）。但中国的实际失业人口（包括城乡的显性失业人口和隐性失业人口在内的综合失业人口）规模巨大，而且随着我国国企改革的深入，经济增长方式的转变，经济结构的全面调整及产业结构的升级，中国的失业人口还将逐年增加。据学者估算，1997年中国城乡综合失业人口大约1.8～2.6亿规模之多，预计到2000年，将达3亿多（注：《经济学消息报》1998年3月13日第1版。），从而面临成为世界上最大的失业人口国的严峻现实。
（三）我国劳动者的整体素质偏低。我国劳动力资源相当丰富，不仅劳动力总量供大于求，产生总量性失业，而且供求结构差异较大，劳动力素质普遍偏低，不能适应生产发展的需要，从而形成结构性失业。我国劳动者素质存在的问题主要表现在：(1)文盲、半文肓多。据统计，我国总人口中受过高等教育的只占0.86%，受过高中教育的只占6.9%，文盲、半文盲达1.8亿，占总人口的22.2%，其中青年又占36.1%，即我国有6500万青年几乎没有受过文化教育（注：《经济参考报》1996年8月10日第2版。）。(2)劳动技能低，结构不合理，据资料表明，目前，全国现有职工1.5亿多人，技术工人近7000万人，其中初级工、中级工分别占80%和18%左右，而高级工则不到2%，全国已评聘的技师只有34万人，而高级技师不过2000多人。(3)思想素质不适应，如存在等、靠、要的思想。随着我国经济增长方式逐步由粗放型向集约型转变，产业结构调整和技术更新加快，大量低素质的劳动力势必难以适应生产发展的需要而沦为结构性失业人口，并形成中国不少单位“超编”和“缺员”、“缺编”并存的两难局面。
（四）国企改革的困惑。改革开放20多年来，中国的国企改革严重滞后并已日益成为中国经济体制改革的“瓶颈”。其直接结果，主要表现在国企亏损面仍继续扩大、国企亏损额增加、国企销售收入增长缓慢、资产负债率攀高、“双停”企业有增无减、破产倒闭企业越来越多等方面。而国企改革严重滞后的间接结果的主要表现之一则是国企职工失业人数剧增。目前国有部门作为吸收新增就业劳动力主渠道的格局已发生变化，并已出现国有经济吸纳新增劳动力的减少和历年冗员存量大量排放（即隐性失业显性化）并存的严峻局面，从而增加了21世纪就业工作的严峻性和艰巨性。
（五）农业部门就业严重不足。从当前及今后相当长的一个时期看，我国就业工作除面临着劳动年龄人口自然增长的就业压力及隐性失业显性化加速两种劳动力过剩压力外，还受到农村剩余劳动力的“大潮顶托”，更面临农村剩余劳动力向城市加速转移的就业压力。由于受传统体制及户籍制度等影响，我国失业最明显的特征之一是农业部门就业不足，即存在大量农村剩余劳动力，导致农村大量劳动力外流，流入城市又无法为现代经济部门吸收，从而增加城市就业负担。据专家测算，我国目前农村的剩余劳动力已达1.8亿左右，近9000万流动人口，尚有1亿滞留在农村，形成潜在的过剩劳动力。随着农村经济增长方式的转变，农村商品化的发展和农业劳动生产率的提高，势必推动大量农村剩余劳动力向城市加速转移。据专家预测，未来5年，我国农村过剩劳动力总量将达2.14亿人，尚有1.37亿农村剩余劳动力需要转移。
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