二．我国失业类型及趋势对现行失业保险制度的影响
对失业类型及其趋势的研究，有助于确定失业保险制度的覆盖范围，保障水平以及失业登记、统计等相关政策。经济学家对失业内型有多种划分方法，但比较一致的看法是根据失业的生成原因划分失业类型。（郭庆松等，1999）综合起来，西方经济学在失业类型研究方面有影响的观点是，认为市场经济条件下任何时期都有一定的“自然失业率”，在此水平上社会已实现充分就业，在此水平下仍存在的失业现象是结构性失业，是劳动力结构与需求结构不一致造成的；在完全自由竞争条件下，存在着“自愿失业”和短期终止工作的“摩擦性失业”；由于总需求不足，产量低于充分就业水平，实际失业率高于“自然失业率 ”水平，就出现超过结构性失业的周期性失业，二者总和是社会失业人口总量 ，亦可称总量性失业；在西方发达国家一般采取公开失业形式，而在发展中国家还有着大量的“非公开性失业”。受这些理论观点的影响，西方国家失业保险制度大致规定：保障范围主要是受结构性失业和周期性失业影响的“非自愿”“公开登记”“短期摩擦性”的失业（而非初次求职）人口，保障水平的确定则以社会平均工资水平和失业者失业前一定时期内的平均工资水平为基准，保障期限以失业者的就业期和参加失业保险的时间长短为依据（袁志刚，1997）。这样，在严格限制保障范围的前提下，给具有一定资格条件的失业者以相当水平的生活保障。
从我国目前失业现状与趋势看 ，失业类型也是多重性的。笔者认为，总量性失业是我国失业问题的长期背景和基本压力，结构性失业是我国失业问题的主要症结，并且已经进入建国以来第三次周期性失业的高峰期。（段华洽，1999）具体来说，总量性失业是劳动力供大于求，人力资源过剩而就业需求不足的失业现象，就其构成，来自新成长的劳动力、公有制改革的下岗人员和农村剩余劳动力，据测算，这三类供给量在1995——2010年间，每年平均为1450万人，160万人和250万人，合计为1860万人。（李京文，1995）但九十年代以来，我国城镇新增加就业岗位一般在700——750万个之间，劳动力供给增量远大于需求增量。结构性失业是指在劳动力供给结构不适应劳动力需求结构模式的变化，出现的各种社会经济结构方面的劳动力供求关系失调的问题。由于资源配置不合理，经济发展不平衡以及体制摩擦和观念障碍，我国目前结构性失业表现在多方面。如前所述，在区域经济结构中人力资源分布东重西轻、南强北弱，产业结构间就业比重变动相对滞后于产值比重的变动，城乡结构保持着相互分离的二元经济现象，所有制结构中公有制经济与非公有制经济在吸收就业能力和就业保障条件方面形成的反差和不相称，技术结构中，随着技术进步，低素质劳动力就业困难与高素质劳动力供给不足现象并存，等等。而且，由于劳动力市场机制不完善。各种结构间的劳动力流动不够充分顺畅，也延长了摩擦性失 业的时间。周期性失业是在一定时期内充分就业需求不足劳动力供求失衡的表现。尽管进入90年代以来，经济持续稳定快速发展，但仍不可避免周期性失业高峰的到来。从供给方面看，劳动力供给可分为人口增长型和发展派生型，前者是由于人口基数大、年龄结构轻以及以往生育高峰的惯性作用，劳动年龄人口比重大且呈持续增长势头；后者是指随着经济体制改革的深化，隐性失业显形化趋势逐步增强。同时，从需求方面看，随着经济增长方式的转变，就业增长速度与经济增长速度的比例即就业弹性系数将不断下降，据测算，在国民经济年均增长率为8%，国内生产总值增长47%的情况下，九五期间的就业机会可增加5007万个，只能基本消化人口增长型的就业压力，尚不足以解决发展派生型供给形成的滚存就业压力问题。到2005年，按GDP年均增长率7%、城镇化水平36%估计，劳动力剩余量将达2167万，城镇失业率将达7.8%。（杨宜勇，2000）
上述分析表明，我国在21世纪的前十年，仍将面临巨大的失业压力，如果在短期内将城乡失业问题合并解决，将城镇隐性失业彻底显形化，那么，在经济发展吸纳劳动就业能力增长有限的情况下，现行的失业保险制度是难当重任的。根据劳动部劳动科学研究所的预测，九五期间如保持年均9%的经济增长率，城镇范围内的隐性失业率将达23。9%。但实际上享有失业保障权利的是符合失业登记条件的人员，目前约在3.5%至4%之间，这一失业人口的数量对现行失业保险制度的实施有着直接的影响。据专家估计到2000年末，城镇登记失业率将有可能接近4%，城镇登记失业者人数接近800万人，进入再就业中心的下岗职工为700万人左右。（杨宜勇，1999）从前两年统计数字看，实际领取失业保险金的人数为登记失业人数的三分之一，且失业保障水平低下，尽管如此，失业保险基金已入不敷支，失业保险制度的核心是筹集资金，分散风险，如果失业保险赤字运行，现行失业保险制度也将破产。
三．完善我国失业保险制度的系统思考
从国际范围看，各国失业保险制度的创设容易出现的偏向，一是“福利化”，过分提高失业保障水平，助长了失业者的依赖和惰性，增加了国家和企业的负担，最终使国家的国际竞争力和企业投资能力下降；二是消极化，仅仅把失业者当做社会负担供养起来，没有采取积极就业政策和用好失业保险资金，摆脱失业人口数量增长而素质递减的困境。完善我国失业保险制度，应当从实际出发，明确失业保险制度的地位与功能，确定基本原则，避免上述两种错误倾向。
从系统的观点看问题，失业保险制度属于消极的失业治理制度。有效的失业保险制度，应当以保障基本生活，促进再就业为目标，以集中资金、分散风险为核心功能，确定以下基本原则，即保持生活稳定，促进经济发展；体现公平，提高效率；市场主体合理承担失业风险，政府政策引导和财政补贴；立足现实，兼顾长远，积极过渡，趋于完善。
从制度的体系及结构功能分析看，应当分两个层面；一是就失业治理制度而言，将积极失业治理制度与消极失业治理制度的结合起来，发挥积极失业治理制度的功能，从而减轻失业保险制度面临的压力；二是就失业保险制度本身而言，以失业保险资金的筹集、使用和管理为重心，将供给管理与需求管理结合起来，开源节流，增收节支。
积极失业治理的思路主要是，（1）控制和减少劳动力供给，如控制人口增长，延缓新增劳动力初次就业的时间，提前退休，提高劳动力素质和家庭抚养能力，从而降低劳动力参与率；（2）调整劳动力供求结构，如深化经济体制改革，促进产业结构、区域经济结构、所有制结构、技术结构的调整，培育和完善劳动力市场机制，减少结构性失业和摩擦性失业；（3）保持经济快速增长，增加对劳动力的总需求，如采取积极的经济政策，刺激投资需求和消费需求，允许多种形式的不充分就业存在，鼓励和支持失业者创业，实行灵活的劳动力市场工资。减轻工资刚性对就业需求的限制。积极失业治理制度的目标是实现充分就业，这在源头上增强了失业保险基金的筹集能力，间接降低了对失业保险基金的需求压力。
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