摘要：
改革和完善我国失业保险制度，应当以改革开放以来我国社会经济结构转型为宏观背景，具体分析我国失业类型及发展趋势对现行失业保险制度的影响，认识失业保险制度在社会保障制度体系中的地位，进而从供求管理的角度寻求思路与对策。
关键词：失业 保险 制度 类型 趋势
一、决定我国现行失业保险制度的宏观背景因素
九十年代以来，我国失业问题逐步显性化，并趋于严重。从宏观背景原因分析，是以市场化社会化为导向的经济体制改革和社会结构转型的必然结果，这与西方市场经济国家同期的失业问题的背景有着明显差异，这主要表现在六个方面。
首先，计划经济体制向市场经济体制的转变。在宏观层面上，国家直接干预经济转变为间接调控经济，改变过去“国家统包、高就业、低效率”的城镇劳动就业体制，实行国家、企业、个人“三结合“的新型就业模式。在微观层面上，确立市场主体自主经营的权益和地位，实行企业自主用工、个人自主择业的双向选择机制，按市场经济规律配置劳动力资源，这样，就使国企中存在着大量冗员的隐性失业，通过留职停薪、减员增效、下岗分流等形式趋于显性化。
其次，城乡二元经济结构的转变。按刘易斯的观点，发展中国家并存着传统农业经济部门和现代城市工业经济部门，传统农业部门人口过剩，存在着劳动边际生产率为零的隐性失业，能够为城市工业部门源源不断地提供劳动力。（王慎之，1997）建国以来，我国的确存在着这种城乡二元化经济结构现象，但与刘易斯观点不同的是，我国计划体制下的城乡二元经济，是受户籍身份、劳动就业和社会保障等多重体制障碍维持的，使得劳动力资源不能在全社会范围内充分自由流动，而且，国家也从未对农村人口的就业问题做出制度安排。改革开放以来，农村剩余劳动力开始向城镇非农产业经济部门转移，行成不可逆转且愈来愈猛的“民工潮”。一方面，农村剩余劳动力以其价格低廉、具有市场竟争力的优势，“挤占”了本来属于城镇人口的一批劳动岗位，间接加重了城镇的就业压力；另一方面，由于城市吸纳农村劳动力就业的能力有限，以及城乡就业比较收益差别，使大量农村剩余劳动力虽然无业可就，仍然滞留在城市，成为没有失业保障的“失业人口”。
第三，产业结构调整和升级，经济增长方式的转变。我国的传统产业结构正向现代产业结构转变，表现为产值和劳动力在第一产业中的比重下降，第二产业的比重增速减缓，第三产业的比重持续上升。产业结构理论认为，劳动力与产业产值在结构比重上的变化上的速度相同或相近，则产业结构转换产生的摩擦以及由此相应损失较小。而我国的情况是，存在着产值比重变化与劳动力比重变化不同步的现象，劳动力在产业结构间的转移速度相对滞后于产值比重的变化速度。（李京文，1995）可见，劳动力在产业结构间的转移并不顺畅。同时，从数量速度型、粗放式的经济增长方式向质量效益型、集约式的经济增长方式的转变，意味着劳动密集型经济向资金、技术密集型经济的转变。科学技术进步及其广泛应用，在提高对劳动力素质要求的同时，又相对减少对劳动力数量的需求，并且绝对地减少对素质低下的劳动力的需求。还应看到，由于资金“瓶颈”，高素质劳动力就业岗位需要更多的资金等配套条件，也会出现与其他发展中国家中高学历者失业率反而较高的类似现象。在产业结构升级和经济增长方式转变的背景下，即使我国经济发展保持持续稳定且比较高的增长速度，但由于就业弹性系数（就业增长率与经济增长率之比）的下降，经济发展吸纳就业的能力在相对下降。（李京文，1995）
第四，以国企改革为重点的所有制改革，带来的所有制结构的变化。计划体制下单纯的公有制就业模式转变为多种经济成分并存的多种所有制就业模式。公有制经济中的劳动力比重逐步下降，非公有制经济在吸纳就业方面富有活力。但是，由于公有制经济保留较多的隐性福利和社会保障制度改革的滞后，以及人们就业观念尚未彻底改变，在不同所有制单位中就业的机会和风险不同，非公有制经济就业机会增多和失业风险相对更大，形成一种结构性矛盾。
第五，区域经济发展本来就不平衡，改革开放以来，在区域经济倾斜发展战略和优惠政策影响下，沿海开放地区得到优先发展，与中西部地区的差距相对拉大，中西部地区就业机会和待遇相对较差，而向东部发达地区的人才劳务输出因信息不灵、盲目流动和体制障碍受到阻滞，都会形成一定规模的失业人口。
第六，我国人口基数大，劳动年龄人口比重大，劳动力参与率高，有着庞大的劳动力资源。劳动力资源占总人口的比重1997年达68%，中国人口占世界人口的20%左右，但劳动力则达到26%（张克林等，2000）。六十年代初延续到七十年代末的第二次生育高峰时出生的人口到八十年代陆续进入劳动年龄，成为初次求职的待业人口。失业人口的年龄比较表明，缺乏工作经验初次求职的年轻人的失业率最高。
综上所述，上述六个方面的宏观背景因素是西方国家几乎都不具备的，这是影响我国失业保险制度建立、实施和完善的基本国情。显然，要彻底改变计划体制时期形成的以消灭失业为目标的“完全就业”制度模式（当然也就没有失业保险制度）及其影响，也不能照搬西方国家“全覆盖、高福利”的失业保险制度模式，必须也只能从我国的实际出发。从1986年国务院《国有企业职工待业暂行规定》经过1993年《国有企业职工待业规定》，到1999年《失业保险条例》的出台，逐渐形成我国现行失业保险制度的基本框架，其特征主要是：一是城乡分开，失业保险的范围是城镇经济范围内的企业职工失业者，不涉及农村农业经济领域；二是公私差别，虽然提出国有、集体、私营、三资企业都要参加失业保险，但在失业保险的保障对象和资金筹集方面侧重于公有制经济；三是社会统筹，从国家统包经企业负担到企业和职工个人分担、国家财政补贴筹集失业保险基金，这拓宽了失业保险资金的来源，增强了劳动者自我保险的责任，但由于筹集方式缺乏法的强制力，拖欠现象业十分严重；四是属地管理，基本以县、市政府管辖范围为基础，原来按行业系统来组织失业保险也转入地方社会统筹，但统筹层次不高；五是初级保障，保障水平不高，有的地方还低于当地最低生活保障线，甚至达不到基本生活保障；六是现收现付，失业保险基金基本靠现收现付，资金缺口大，尚未达到部分积累略有赢余，94、95年间失业保险基金有赢余，实际上是由于保险范围小，保障水平低所掩盖的假象，一旦按现行失业保险制度完全运行，资金入不敷支、捉襟见肘的现象必然发生；七是系统互补，即在横向上与基本医疗保险、基本养老保险进行同步改革，统一征收，分项使用，纵向上与国企下岗职工基本生活保障和城镇居民最低生活保障线前后衔接，构筑三道保障线。可见，现行失业保险制度，是符合我国实际的，既不保守，也不超前，同时，它也是一个过渡性的失业保险制度，从实施情况看，不免带有保险覆盖面窄，保险水平低，资金筹集困难、缺口大，失业保险基金的使用和管理效率低、不规范等问题。
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