在财政收入不足的情况下，通过增发国债和扩大政府支出，实施经济扩张和促进增长回升，是一个正确的政策选择。目前这方面还有一些空间，但发债筹资总有一个限度。考虑到前述的宏观负债，这个空间并不很大，且国债的还本付息最终取决于国家的财政收入。虽然可以增发一些长期国债，但国债发行主要是一个短期措施。这就提出一个问题，发债扩张的目的是什么？如果简单地定位于扩张支出，启动经济，那么，其效应必然受到限制，也很难长期支撑，弄得不好，很容易陷入债务危机；如果在实施扩张的同时，着眼于盈得时间和空间，使资本市场得以发育成长，那么，其结果就不仅是当前的经济增长，而且是经济长期发展的制度支持和资金保证。在这里，西方国家通过政府举债（包括战争借款）培育和改革金融体系的经验（保罗.肯尼迪，1988）值得借鉴。
鉴于当前阻碍经济复苏的关键在于人们的预期看淡，而预期不稳又与大批职工下岗待业，收入预期降低，社会保障和医疗制度改革，支出预期增大有关。因此，如果我们转换一个观察问题的角度，就会出现一个新的局面。1998年发行国债6850亿元，除用于补充银行资本金和还本付息外，都用于基础设施投资。1999年计划增发3165亿国债。如果把发行国债筹集的资金除增加投资外，拿出一部分用于解决社会保障问题，或者再增发一部分社会保障特别国债，就可能通过稳定预期，启动消费，进而带动民间投资。这样既可以活跃经济，又可以推进社会保障制度的改革。至于国债的还本付息，则可有不同的选择。
由于过去该积累而没有积累的社会保障基金用于投资建设了新的国有企业，因而，这部分国有企业就是这些国债还本付息的最后保证（张曙光，1993）。但如果在金融改革上推进一步，这个问题就会出现新契机。即在增发社会保障特别国债的同时，建立相应的基金管理公司进行运营，同时进一步放宽其经营渠道和经营限制，既可进行债权投资，也可进行股权收购和股权投资，这样，股本盈利得到的现金流就可用来支付当期的利息。不仅如此，股权现金套现和抵押贷款再投资，就能放大投资的乘数作用，也使国债还本有了保证。这不仅可以把社会保障体制的改革真正推进一步，还可促进银行金融体制的改革。当然，要真正做到这一点，基金管理公司的规范运作和严格监管是一个重要条件。
在金融领域，重建信用是最为重要的。国有银行可在一定程度上进行收缩，一方面为非国有银行让出发展的空间，另一方面，可在收缩中加强自己的信用基础。非国有银行的发展也要以信用为先，关键在于增大银行操作的透明度，如果没有相应的信用重建，非国有银行是不可能成长的。增加透明，增加信用，才是金融业发展之本。如让较好的股份化银行上市等。
5-2，政策选择的发展一致性原则
宏观政策主要是一种短期政策，但对长期发展会产生重大影响。在经济发达国家，由于市场化、工业化和城市化的任务已经完成，经济结构的同质基础已经奠定，因而，宏观政策短期作用和长期影响的一致性也就易于实现。而在我国目前的条件下，二元经济结构的基础还很强大，城市化的进程又大大滞后，宏观政策不仅不能仅仅着眼于短期效应，而且要考虑长期发展，至少不能为长期发展设置新的障碍，同时要从二元经济结构的实际出发，坚持发展一致性的原则，大力推进城市化的进程。这就增加了政策操作的难度。
中国是劳动力供给绝对过剩的国家，也是要素相对价格扭曲严重的国家。近20年来的高速发展，一个重要原因是利用了劳动力充足的比较优势，发展了一大批劳动密集型产业和产品。但随着劳动成本的提高和亚洲金融危机的影响，有些比较优势在减弱和丧失，比如，成衣出口的劳动力成本，中国单位小时0.36元，泰国为0.14元。不仅如此，相对于劳动力来说，中国的资金比较紧缺，资金的相对价格应当较高，但由于国有企业、国家银行和国家财政三位一体，再加上信用基础缺乏，相对价格的扭曲相当严重。特别是国家投资于基础设施，大多投入大的装备水平较高的项目，进而加剧了资金对劳动的替代。这对我国经济的长期发展相当不利。从长期发展考虑，短期扩张政策不仅不能扭曲而且要有利于相对价格的合理调整。为此，推进基础设施的民营化，允许民间资本进入，实行国家标准、政府扶持、民间经营，也许是一个有效的选择。
在传统计划体制下，为了动员农业剩余，支持国家工业化，我们采取了一系列固化二元结构，扩大城乡差距，阻滞城市化进程的政策。改革以来，城乡分离的状态开始有所改变而尚未完全打破，城市化水平有所提高，但速度相对缓慢。关键在于我们的一些政策仍然带有明显的城市倾向。农产品的价格已经提高，剪刀差已大大缩小，但是，一方面，国家对主要农产品经营的垄断尚未打破，经营者凭借垄断权力侵占农民利益的事情累见不鲜，压级压价、打白条、强制储蓄等都是；另一方面，工业品的价格虽未上升，但价外加价却大幅增加，以至很多地方农村电价高于城市，农民有电而仍用煤油照明，有家用电器和农业机械而不愿和不能使用。从这个意义上讲，剪刀差也许不是缩小了，而是扩大了。国家的名义农业税虽不算高，但由于国家财力下降，特别是很大一部分县都是赤字县，而政府在农村的机构以及靠财政养活的人员又很多，财政负担不了，就靠吃农民维持，于是各种税费有增无减。90年代上半期，乡镇企业大发展，亿万民工大流动，推动了经济的快速增长和城市化的发展，成为中国发展史上极其壮观的一幕，但由于目前的财政金融制度和政策在很大程度上是将资金从私人部门和中小企业聚集起来，再投向国有部门和大型企业，再加上城市政府基于国有企业职工下岗再就业的压力，实施了一些清退和限制农民工的措施，乡镇企业和中小企业的生存环境逐渐恶化，民工流动的规模也在减小，城市化的速度进一步放慢。所有这些不仅不能促进农村市场的扩大和细分，不能促进城乡交流和一体化的发展，相反是在缩小农村市场，阻碍城市化的发展。这是与经济的长期发展相悖的，需要按照发展一致性的原则，尽快作出调整。
城镇化的发展，会拉动第三产业的进一步发展，中国第三产业的主要部门如教育、电信、金融服务、媒体等，医疗保健等，都是高垄断部门；根据世界市场发展的状况看，创造产值第一位的行业是医疗保健，第二位的是金融，第三位的是电信。特别是利用信息技术进步发展起来的民间教育，将在今后20年内成为全球最大和发展最快的产业（王小强，1997）。现在中国对第三产业需求的增长越来越快，但其供给是基本垄断的，大量有效需求不能满足，能创造大量就业岗位的行业也没有拓展。中国启动消费的核心在于扩大服务消费需求，提高供给的重点也在这里，出路在于放松管制，打破垄断。就拿教育来说，据有的学者估算，如果开放民间办学，高校招生就可能扩大一倍，增加的直接支出约240亿元，拉动的投资和最终消费达1000亿元，对GDP的贡献每年将超过半个百分点。这不仅会促进当前的经济扩张，而且有利经济的长期发展。
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