国有部门丧失盈利能力后，通过破产程序，其高负债直接表现为国有银行的坏账。据工商银行调查，1989－1996年，共受理破产案8138件，其中后两年为5128件，占总受理数的63%；破产加速后，银行的损失率为85.1%。另据经贸委对东北80家破产企业的调查，平均债务清偿率仅为0.41%(工商银行企业破产调查课题组，1997)。国有企业破产直接引致国有商业银行坏账，而破产又与国有企业丧失盈利能力高度相关。以此推断，1997、1998的情况将更为严重。为了弥补银行的坏账损失，国家通过增发特别国债补充国有银行的资本金，同时又要承担国有企业负债导致的国有银行的坏账损失，国家成为潜在债务的最终承担者。这就是国有企业微观负债引发政府宏观负债的机制。
国家财政连年入不敷出，导致了不断扩大国债发行，国债比例日益提高；为了加快发展，国家鼓励利用外资，外债总额也不断提高；如果加上象广信之类的金融机构为地方发展进行的对外负债，90年代以后，国家在宏观上的广义负债直线上升。如果再把国家与国有企业的隐含合约（如养老等社会保障功能）所负债务包括在内，国家的广义负债已经非常高了（见表3）。
表3：中国政府广义负债占GNP的比例%
注：本表计算方法参阅了樊纲主编，《中国宏观经济分析》，1998年第11期。
广义负债：*此系1997年数据；**在金融机构总贷款余额中，不良贷款占25%，其中15%通过破产有可能收回，其他则需要由国家最终偿付。
资料来源：《中国统计年鉴》，1998。
1998、1999年实施财政扩张政策，增大国债发行，又因经济增长趋缓，企业还债能力下降，银行坏账可能加大，宏观负债比例将进一步提高，今年底，政府的广义负债可能达到50%。问题的严重性还在于，政府财政已经捉襟见肘，丧失了通过财政收入，特别是中央收入偿债的能力，基本上是借新还旧。
如果说国家正式的负债比例还不算高，国债和外债余额占GDP的比重都在安全线以内，还有进一步扩大的空间。但其扩大的目标已经变成了三个，一是借新还旧；二是变暗为明，比如，发行特别国债充实国有银行资本金，偿还城镇职工退休金和社会保障福利欠帐；三是支持财政的正常与非正常支出。
由于无效投资的长期累积引致宏观上的广义负债，在正常收入无法偿付的情况下，只能发新债弥补。这将对未来的发展带来很大的压力。虽然1998年国家充实了国有银行的资本金，但就现在的情况看，很可能又低于8%，而且随着增长放慢加剧了企业效益下降，坏账又要吞嗜现有的资本金。今年银行的收息率非常低，且随着经济下滑还会降低，国有银行的坏账必将从暗到明累及财政，由潜在负债变为公开负债。这是目前中国宏观经济运行不可避免的结果。
四、工具性扩张和体制性收缩
为了抵御东南亚金融危机，1998年改行扩张政策，启动国内需求，促进经济回升。这是非常正确的。但是，由于政府宏观负债的增长和长期累积的问题需要解决，出于防范风险的考虑，在体制上又采取了一些集中化和行政性的安排和举措，形成了宏观政策的工具性扩张和体制性收缩并存的格局，一方面在很大程度上抵消了政策的扩张效应，另一方面，也造成了一些新的扭曲。虽然一些体制上的收缩是不得不采取的措施，但是，如果没有新的制度创新相配合，体制性收缩的负效应就显得格外突出。
4-1， 政策工具性扩张的效应
1998年货币和财政双扩张，着力点放在拉动投资上。扩张的方式是，一、降低利率、压缩超额准备，扩大货币供给；二、发行国债，用于投资基础设施，加大退税力度，促进出口等；三、财政货币相互配合，用银行信贷配套资金支持财政增加支出，用发行特别国债弥补银行资本金，提高银行抗风险能力，促进放款增加。此外，还有一些相互抵消的政策，共同构成政策扩张的综合效应。
4-1-1，财政政策效应
财政政策包括支出政策和收入政策，从支出政策看，是一个积极的扩张性政策，国家通过发行国债和适当的财政赤字以增加财政支出。但从收入政策看，又具有明显的收缩性质，表现为税收增收1000亿，以弥补财政的亏空。
财政扩张支出，重点在增加基础设施投资，一是为了避免重复建设，提高未来的有效供给；二是为了通过投资需求拉动，直接为经济增长作出贡献。但也存在着挤出效应，主要是财政扩张支出时，项目准备不足，出现了抢项目的状况，挤出了一部分外资准备投资的项目和地方政府准备自筹修建的项目。这方面已有不少报道，但抵出效应的大小无法估计。另一个问题是，基础设施投资的带动链条较短，带动效应较小，加之这次多是一些大项目，劳动密集型工程很少，投资通过就业带动的乘数效应比较低。此外，现行投资体制无法保障投资效率，未来的投资回报很成问题，投资带来的新坏账仍是一大潜在威胁。
从收入效应看，1998年财政实际收入比上年增长15.9%，增收1003.36亿。从历史角度看，增长速度和增收数量并不太多，但与今年经济增长速度相比，则高了不少。财政收入的增加主要来自税收的增收，征税量的加大意味着实际税率的提高，它直接降低了财政支出扩张的政策效用。更为重要的是，财政税收的增长主要来自较有活力的企业，这会降低这些企业的活力，而支出又用于基础设施等长期的低回报项目，配置效率是比较低的（张曙光、张平，1999）。
应当指出，从一年期看，财政工具的扩张对需求的拉动是明显的。实施财政扩张后，国有投资明显回升，9月份高达33.8%，直接拉动了工业增加值的增长。
4-1-2，货币扩张性政策
货币政策扩张主要表现为降低利率和加大贷款力度。从理论上看，货币政策的传导途径有：降低利率，引致自主投资增长；利率降低导致汇率变动，引致出口增长；利率降低导致股票价格上升，通过股票市场的“财富效应”拉动需求，起到利率杠杆的作用，托宾的q理论描述了这一过程；信贷观点认为，贷款规模的扩张，可得信贷较多，小企业可获得更多的资金，消费者可扩张消费信贷；利率降低使消费者愿意多消费，少储蓄，可增加耐用消费品支出。
从中国经济运行实际看，上述效应是不足的。第一，降低利率没有引致民间投资的增加；第二，国家承诺汇率不贬值，出口效应没有；第三，降低利率未能刺激起股市，利率的杠杆效应不足；第四，由于贷款主要为国有企业服务，尽管可贷资金充足，但中小企业得益不多，消费信贷刚刚起步，虽有进展，但远未达到预期；第五，降低利率，本应抑制储蓄，扩大耐用消费品的支出，但储蓄快速增长，抑制储蓄，刺激消费的作用不大，耐用消费品支出也较平稳。
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