兼论公共管理的社会定位
摘要：
社会资源配置问题，实际上是一个公共选择问题。社会资源配置主体以及配置方式，对于社会资源配置的效果有着直接的影响。在现代市场经济条件下，社会资源的配置主体有政府、企业和非政府的公益组织，三者在社会资源配置中的结构关系，形成社会资源配置的三维模式，这也导致公共管理的社会定位从传统的政府行政管理向政府管理与非政府管理相结合的方向转变，促使社会资源配置和公共管理领域中新型的分工、互补、整合结构的形成。
关键词：社会资源 政府 公共管理
一．社会资源配置的三类主体
社会资源，从广义上说，是一个社会赖以生存、保持稳定和持续发展所需的资源。从不同角度，社会资源可分为可再生资源和不可再生资源，人力资源和非人力资源，物质资源和非物质资源。社会资源在当代社会，有三个基本特点，一是价值性，在市场经济条件下，任何资源的开发、利用和消耗，都不是无偿的，必须计算其成本费用，在具体的社会生活领域中，无论是否按照等价有偿的原则使用社会资源，但都是有价的,最终可以计算其货币价值；二是主体性，社会资源的开发利用，都是受一定的主体所支配的，由此产生产权归属关系，这就需要界定产权，明确主体，而且，不同的主体，基于其自身的特殊利益需求，开发利用社会资源的目的和方式，也有所不同；三是有限性，任何社会资源相对于需求来说，都是有限的，不当的利用方式，还会加剧它的消耗甚至浪费。因此，基于以上分析，选择合适的资源配置方式，使有限资源的开发利用达到最佳效果，是社会资源配置的基本目标和原则。
可以假定，在一定的社会生活领域和时期内，社会资源的需求和供给都是相对恒定的，那么，社会资源配置方式是否合理有效，就直接影响到社会资源开发利用的实际效果。评价社会资源的合理开发利用的标准，从社会资源配置的过程来看，一是资源的充分发掘，消除了资源闲置现象；二是资源的合理配置，即资源向最有利于发挥作用的领域流动，实现了帕雷托最优，即它的流动一方面实现它自身价值最大化，同时对其流出的领域是一种存量调整，并未造成资源的流失，而对流入领域和地区是一种增量的投入；三是资源利用的有效转化，产生了效益；四是资源开发利用的成本和产出效益的比值最大化。
现代社会资源的配置主体，主要由三个方面组成：以追求利润最大化的企业为代表的市场主体，以履行公共管理职能为己任的政府主体，以非赢利性的非政府组织为代表的民间主体。市场主体具有强烈的谋取经济利益动机，在社会微观层面上有着旺盛的经济活力，按照商品价值规律自发地调整社会资源的分配，使资源向利润率水平高的领域和行业流动。但是，如果完全按照市场主体的利益要求来配置资源，就会出现市场缺陷和市场失灵的情况，比如宏观经济秩序的混乱和无序化状态，社会公平和社会保障机制缺损，资源的过量消耗和不合理性的投入，恶性过度竞争和经济性垄断现象，拜金主义的盛行和非经济领域的泛商品化等等。因此，单纯依靠市场主体调配社会资源的方式显然是不现实的。政府主体在价值理念上应当代表国家利益和社会公共利益，按照维护国家主权和安全、维护社会公共利益的原则来调整社会资源的分配，在市场机制缺损或失灵的情况下，可以弥补市场功能的不足。但是，由于政府组织形式和决策机制的不同，使政府在社会资源配置中充当的角色往往处在两难之中：集权方式效率高，但民主化程度不高，在政府代表民意不足或长官意志强烈的情况下，极有可能导致权力的滥用，而采取代议制或全民公决的方式，有利于集中民意并正确地反映民意，但是管理成本可能很高，行政效率无法保证。还须考虑的是，为了防止权力滥用和腐败滋生，广义上的政府体制实际上还是一个相互制衡的自控体系（在我国包括立法、行政和司法等方面），如何有效地发挥各个部门的作用，实现相互监督和协调统一，消除扯皮推委、牵制掣肘的现象，是能否有效实现政府资源配置职能的重要条件。民间主体主要是非赢利性的、非政府组织，即基于公共道德准则，按照自治互助的方式，形成的社区性、社团性的组织。它不以赢利为目的，也不具有严格的公众责任和法定义务。这些民间主体的形成和发展的支持条件，来自于成员自身和外界的捐助，依法具有社会公共管理职能的民间主体，还可能得到政府的财政拨款和收费特许权，与某些经济行业有较为密切关系的民间主体，还可以得到市场主体即工商企业的资助，提供社会公共服务的中介组织，能够按照等价有偿、保本微利的市场规则，收取适当的服务报酬。但是，民间主体的产生和发展有很大的自发性和随意性，往往局限于部分社会成员的共同利益，在其内部形成的特殊规则和凝聚力，对外部有着一种天然的排斥作用，一旦扩张到更大的社会空间，可能会导致社会冲突和动荡。
社会资源配置的三方面主体在不同的社会领域中有各自的作用。同时又是相互借鉴和相互渗透的。在现实社会中，能够看到很多这方面的例证。比如，政府公共财政支出本来是由政府部门和事业单位在其预算额度内直接在市场上自由购买（属于控购物资尚需履行申报审批手续），难免发生交易成本高、腐败行为滋生等问题，而实行政府集中采购制度，建立统一的政府采购机构，使需求单位和采购单位相分离，实行供应商投标竞争的市场方式，就有利于解决上述问题。在这里，政府采购行为，通过市场机制来实现。同样道理，原来由政府提供公共物品如教育、文化、医疗和社会福利保障等社会公共服务项目，由于管理成本高、效率低下、容易出现寻租行为、产生行政性垄断，进而影响政府形象。经过改革，转而由市场主体或民间主体按照有偿服务或自治互助原则来提供这些社会服务，使政府摆脱了大量烦琐的社会事务，节省了公共支出，同时这些社会服务项目的效率和效益也相应提高。再有，社会基层管理本来由政府直接管理，管理成本高、事务琐碎、效率不高是难免的。但是，如果由本地常住居民出于维护地方公共秩序和社会公共利益的目的，采取地方基层自治的方式能够有效地实现管理目标，政府适当退出基层管理也是可能的。上面的例子主要说明了政府在其职能作用发挥不显著、低效率的情况下，按照资源合理配置、成本收益比较的原则调整社会资源配置主体的关系结构。反过来，在涉及国家和社会安全的重大问题、进入紧急状态，或是集中全国财力物力投入重大工程建设的情况下，政府往往站在更为高远的立场上，甚至采用强制手段，征用原来由市场主体和民间主体掌握的社会资源，社会资源的调配主体和方式都发生相应的变化。还有，在政府功能和市场主体、民间主体的功能都在一定程度上有作用，而任何一种主体单独地起作用其效果都不够显著的地方，三个主体就会按一定的方式分工组合起来，比如，原来由政府承担的某些教育、文化、科研等职能，并提供相应经费支持，在改革过程中，这些方面的职能可以进一步向社会开放，但完全放开，无论在管理和费用方面都不太现实，那么，由政府采取财政补贴，同时市场主体投资入股，或社会主体提供专业化服务收取适当费用，形成政府指导、监督、财政补贴，市场主体投资入股，民间主体具体提供专业化社会化服务、具体负责管理的三维合作模式。
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