民航现行体制及主要问题

    我国机场管理体制：

    改革开放前，我国民用机场完全由民航总局制定政策并代表国家投资，并由民航总局集中管理。80年代后，随着投资的多元化，机场管理政策开始实行“谁投资、谁受益”的原则，发挥地方政府积极性。投资方式与管理结构出现了多种模式。

    (1)民航总局和地区管理局直接管理：目前全国大部分机场仍是这种管理形式。其中包括部分由中央和地方联合投资建设的机场。

    (2)地方政府管理：建设时全部由地方投资(有的中央给予少量补助)，机场建成后归地方政府管理，民航总局实施行业管理。如厦门、深圳、珠海、三亚以及一些小型机场。上海的虹桥机场是民航总局下放给地方政府管理的机场。

    (3)中央和地方实行股份制管理：中央和地方联合投资建设，成立管理公司，按投资比例实施股份制管理，有的由地方政府控股，有的由民航控股。

    我国机场建设资金来源：

    目前中国机场建设的资金主要是：资本金(地方财政和民航专项基金，包括民航基建基金、机场费)、开发银行贷款、利用外资(主要是国外政府贷款)、商业贷款。

    表7-6 “六五”以来民航投资资金来源(%)
   

    以首都机场扩建工程为例：总投资91.84亿元，其中国家投入资本金共约33亿元，占35.93%；开发银行贷款约27亿元，占29.34%；利用3亿美元日本政府贷款，约占总投资的27.11%；建设银行商业贷款约7亿元，约占总投资的7.62%。

    我国民航机场的属地化管理和企业化经营问题：

    “八五”以来，地方政府对机场的投资已经超过了中央政府；机场管理的“属地化”已势在必行。由于目前多数机场仍由省民航管理局直接管理，国家民航管理机构在机场体制方面承担了行政管理和实际操作的双重职能，既在一定程度上造成“政企不分”，也不利于发挥地方的积极作用。机场管理体制将按照“政企分开，属地管理”原则改革。机场属地化的问题已酝酿多时，但尚未实施。

    属地化是指机场的投资建设、经营管理问题都由地方政府解决，民航行政部门只负责全国机场的规划、机场等级标准、机场安全标准和航空业务收费标准的制定和监督管理，并制定相应的法规。

    随着投资主体多元化，一些机场还逐步实现了企业化运营，如厦门高崎、上海虹桥和深圳黄田机场已经上市。

    民航建设基金的问题：

    1993年，民航总局开始对各民航运输企业的营业收入征收10%的民航建设基金。到1997年，已累计用于民航基建和技改投资额81亿元，其中1997年民航建设基金投资额为26.64亿元，占民航基建和技术改造投资总额的30.8%。

    民航建设基金的征收和使用，固然有效地扩大了机场设施投资的资金来源，但弊端也很多。一是加大了运输企业的负担和造成苦乐不均(如许多企业因亏损长期欠交，实际上是惩罚效益好和不拖欠的企业)，二是助长了“投资饥渴症”和资金使用的浪费和腐败现象。

    机场建设机场建设超规模、超标准、超概算。由于缺乏足够的资本金，许多机场建成之日，就是亏损之时，亏损额愈来愈大。以致业内有人评论道：

    “民航建设基金，收上去以后，谁跑的快，谁‘勾兑’的好，谁就有钱。而且还不分地方直属”。“机场盲目建设，重复建设，候机楼贪大求洋。这些问题怎么造成的？就是投资体制。谁不想搞大？因为这是国家(总局)给我钱，我要的越多越好。但如果是企业，法人治理，政企分开，他绝对要算账的。现在投资还是不算账。所以避免重复建设，不改革投资体制，绝对不行。这是非常大的一个问题。”[11]

    所以，理论界有人指出：“机场建设属于基础设施建设，属于公共物品，应该由政府来投资，而不应该强迫企业变相缴费投资。即使实行‘谁投资、谁受益’的原则，企业缴费也不应是无偿的，它必须从变相的投资(缴费也是一种投资)中获得产权和收益。因此，在市场经济转型过程中，要严格区分政府与企业的不同行为领域”。[12]

    在我国各地区主要机场大规模建设基本完成、利用率还不很高情况下，改革机场投资管理体制，实行民航属地化、取消民航基本建设基金，理顺投资-受益机制，提高现有机场的利用率，十分必要。这也有助于减轻民航企业负担，提高民航运输企业的竞争力。

    注释：

    [1]近一二年，航空公司的数量因企业间并购有所变动，最新的资料的22家民航运输公司。
    [2]四川航空公司访谈，2000年。
    [3]海连成，2000年。
    [4]根据民航业内的另一项资料，1996年，我国民航直属企业航线收入总水平为6.3649元/吨公里，折合0.767美元/吨公里。同年国际民航缔约组织国营业收入为＄0.854美元/吨公里，我国航线平均运价水平相当于国际平均水平91%。(《民航管理》1998年)。本文以海连成先生提供的资料为准。
    [5]例如：美利坚航空公司1998年4月纽约——洛杉矶运价等级
   
    [6]刘功仕，《民航管理》1998年第8期。
    [7]据1998-99民航协会对国内航班旅客调研表明：90年代以来，我国民航客运市场几乎完全由公款消费构成的局面有所改变，但(1)城市居民仍是民航运输的消费主体(农民仅占0.6%)；(2)公务旅客占69%旅游者20%探亲者11%；(3)公费买票占62.64%；(4)航班时刻和承运人是旅客选择航班的主要原因。
    [8]轩余恩，《民航管理》1998年第6期。
    [9]例如据有关资料反映，新加坡石油市场(97年)航油价格一直维持在185美元/吨左右，而我国航油价格为2800元/吨，折合337美元/吨，为新加坡市场的1.82倍。
    [10]访问四川航空公司记录，2000年。
    [11]访问四川航空公司记录，2000年6月。
    [12]胡鞍钢，2000年。

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