服务行政──治安行政管理的一种现实转变(一)

　　（一）治安行政管理的权力来源

　　从本质上看，治安行政管理权属于一种政治权力，具体可以归属为一种行政权力。就政治权力的性质而言，“政治权力是每个人交给社会的他在自然状态中所有的权力，由社会交给它设置在自身上面的统治者，附以明确的或默许的委托，即规定这种权力应用来为他们谋福利和保护他们的财产。……因此，当这一权力为人人在自然状态中所有的时候，它的目的和尺度既然在于保护他的社会的一切成员-既人类全体-，那么，当它为官吏所有的时候，除了保护社会成员的生命、权利和财产以外，就不能再有别的目的或尺度；所以它不能是一种支配他们的生命和财产的绝对的、专断的权力，因为生命和财产是应该尽可能受到保护的。” [1]在我们这样一个宪法明确规定“一切权力属于人民”的社会主义国度，政治权力同样属于人民权利的一部分，每一个都以自身及全部的力量共同置于公意的最高指导之下。如果行政管理主体超出公意的界限，恣意僭越权力，不仅与人民让渡权力的初衷相违，在确切的意义上也造成了对人民自主权利的侵犯。

　　其次，在下一位阶的法制框架内，法治行政的核心要素就是在公共领域建立起人民利益至高无上原则，在私人领域充分尊重每个人的权利与利益。这就需要在良法的基础上，建立与之相适应的行政管理行为方式，以服务体现行政，以服务促进管理。治安行政管理的直接权力来源于法律、法规和规章，治安行政管理工作只能在此范围内进行，治安行政管理主体的主动性和创造性也只能在此范围开展。在新的历史条件下，特别是在我们加入WTO以后，我们不仅受到由WTO各协议和条约所构筑的法律体系的约束，最重要的还肩负着服务经济的重任，因此服务行政管理模式的构建不可或缺。

　　（二）治安行政管理功能的选择

　　1992年10月召开的中国共产党第十四次代表大会上，明确地提出要积极转变政府职能，我们将改革的具体内容概括为：“转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。”江泽民同志在大会上指出：“转变政府职能的根本途径是政企分开。……政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。”[2]我们的政府职能之所以要转变，国家政治体制之所以要改革，就是因为原本政府所进行的行政管理已经不能更好地为社会发展所服务了。从历史上看，直至代议制政府诞生以来，政府的服务性功能才开始日益增强在现代社会里，政府的政治性质是政府之所以要转变为服务性政府进而成为满足社会需求的合理选择。因此，人们可以选择警察来保护自己的生命财产，但是警察的首要考虑是政治性的，它的目的首先是维护政治统治，其次才是满足社会的需求。这时，只有克服了警察的政治性，或者警察的政治利益与服务对象的政治需求相一致，才可能发扬警察的服务性，也才能使政府成为满足社会需求的合理选择。

　　治安行政管理的定位在何处？是控制，打击，还是服务？从政府职能转变的要求上，我们不难看出治安行政管理的功能重在服务，在于对社会需求的满足，对经济发展和人民利益的保护。在治安行政管理工作上，长期笼罩着打击违法，防范控制的理念，因而不论是手段选择还是行政管理的行为，都不免表现出敌我对立的相持状态。这不仅是治安行政管理机关长期以来，以管人者自居的恶果，同时也是治安行政管理主体对于治安行政管理活动本质性的重大误解的必然体现。

　　（三）市场经济和法治建设的现实要求上世纪，英国、美国、新西兰、澳大利亚等国家率先掀起了实施行政改革、推进现代科学管理的浪潮，而且已经实现了理论范畴向实践范式的转化，像美国政府的“政府重塑运动”，英国政府的“公民宪章运动”，新西兰的“政府再造运动”，他们在政府管理中引进私有企业的管理理念和管理模式，放松政府管理，建立了“顾客导向”的管理服务体系。[3]这并不是这些国家标新立异的冒进之举，而是时代潮流和社会发展的必然要求。

　　我国有着独特的国情，在治安行政管理方面也存在着自身的优势，特别是群众工作方面的成效是十分突出的，正如美国警务专家F.L.马萨拉所形容的那样，“走依靠群众的路线一直是他们长期坚持的传统，中国公安机关和群众的良好关系是最令人佩服的。”而忽视警民关系恰是西方警务改革的沉痛教训。[4]但我们国家在治安行政管理方面的弱势也同样相当明显，封建传统所造成的观念桎梏，警务现代化建设的滞后，执法活动中的推诿、拖延、弄权渎职、超越职权以及滥用职权，都是我们急需解决同时也是必须解决的问题。

　　治安行政管理工作中的这些薄弱环节是与我国现阶段市场经济建设和法治建设的要求极不相称的。行政机关在经济发展中肩负着保驾护航的任务，而治安行政管理则分担着具体落实的工作任务，体现着从属经济、服务经济的特征。在市场竞争、经济腾飞的时代，行政管理的协调、润色作用至关重要。在经济与政治之间，治安行政管理是一道彼此维系、互动连结的桥梁，只有更好地发挥出服务导向型的运作功能，经济才可能更好地发展，政治才会更趋向于民主化。

　　三、服务型治安行政管理的设计方略

　　自从英国罗伯特。比尔爵士于1829年在伦敦创立现代职业警察以来至今不过100多年的历史，却经历了四次大的警务革命。从最初创建的目的来看，“警”是作为“民”的对立面而诞生的，产生于专制时代的警察只能是暴力工具，“维纪”、“平乱”、“治罪”是它的原始职能，因此警察作为国家机器的一个组成部分决定了最初警民关系概念中的主体双方，并不存在所谓的“对等性”和“平等性”。随着世界的日趋民主化，警察职能专政角色在逐渐退化，慢慢呈现出平民化特色，即向亲和性角色过渡。在二十世纪中叶所呈现出来的警民关系，已不像最初的敌对状态，但警察仍然表现出冰冷而强硬的执法者形象。在现阶段崭新的历史条件下，营造服务型的治安行政管理模式，完善社会主义特色的法治空间，重塑警察形象已成为当务之急，加强警务规范化建设也已愈加地重要。

　　（一）树立人本主义理念和服务意识

　　“人本心理学之父”马斯洛认为人的需要可分为五个层次，从低级到高级依次为生理需要、安全需要、归属需要、自尊需要及自我实现需要。安全需要是仅次于生理需要的基础性需要。治安行政管理工作的一个重要方面就是最大限度地挖掘社会的民众资源，使之成为社会治安的轴心，构筑社区防范网络，把维持治安、犯罪控制的力量回归民众，减少犯罪主体对社会生活环境构成的危险及破坏力，增加广大群众的安全感，创造融洽的人际关系和社会氛围。治安管理模式的改革坚持以人为本，实行人性管理，人性化服务，不仅吻合保障人权的法治原则，更增强了治安行政转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net