行政诉讼中的证明责任

　　综上所述，说服责任与举证责任在产生的依据、证明标准、能否转移等方面存在着区别，但二者又存在着密切的联系，二者都以证明与诉讼争议有关的一定事实为目的，其中，说服责任的最终完成（或解除）实际依赖于一系列举证责任的完成（或解除）。因此，二者相互配合，完成证明责任的诉讼使命，从而使法院对诉讼争议作出正确的认定和裁判。当然，哪一方当事人证明责任的完成更为出色，其必然将获得比他方当事人更为有利的诉讼结局。

　　二、行政诉讼中的证明责任

　　在我国行政诉讼中，由于行政诉讼的目的是保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，[9]这就必然要求行政主体对被诉行政行为的合法性承担说服责任（我国目前使用的是“举证责任”这一概念。）。同时，行政主体在作出行政行为的过程中处于主动地位，“先取证，后裁决”是对其合法行使职权的要求，从这一角度来讲，行政主体也应在行政诉讼中承担说服责任。此外，客观上，要求行政主体提供有关证据更具有现实可行性，而行政相对方要获取相关证据则具有相当的难度。当然，在行政许可案件和要求行政主体履行法定职责的案件中情况有些不同，此时行政相对方手中掌握有相当多的证据，但证明被诉行政行为合法性的说服责任仍然由行政主体承担，并没有发生转移。

　　作为原告的行政相对方在行政诉讼中不承担说服责任，但承担相应的举证责任，包括提供证据证明起诉符合条件、被诉行政行为存在违法性等。需要注意的是，原告在这里承担的是举证责任而非说服责任，即是说，原告只需证明对被诉行政行为的合法性存在争议，需要法院加以审理、裁判即可，而无须对该行政行为的违法性承担说服责任。在行政许可案件和要求行政主体履行法定职责的案件中，行政相对方应当提供证据证明其符合获得相关许可或者要求行政主体履行一定法定职责的条件，即原告对上述事项承担证明责任。那么，这到底是一种举证责任还是一种说服责任呢？我们认为，在这里，原告方承担的是举证责任而非说服责任，因为行政主体有责任证明其拒绝颁发相应许可证或不履行相关法定职责的行政行为具有合法性，所以，在此种情况下，证明被诉行政行为具有合法性的说服责任仍然由被告方行政主体来承担，否则，必然会加重在行政管理过程中处于相对弱势的行政相对方的负担，最终难以实现通过行政诉讼对行政主体行使职权行为进行监督、维护行政相对方合法权益的目的，从而背离了行政诉讼法的宗旨。当然，这里需要对行政许可案件作一个区分，一类是行政主体明确拒绝颁发，另一类则是行政主体不予答复或无故拖延，我们这里所谈到的行政许可案件中的证明责任主要针对第一类而言，因为在第二类案件中，行政主体不予答复或无故拖延的行为本身就不具有合法性。

　　我国目前有关行政诉讼证明责任的法律规范中，并未对证明责任作说服责任与举证责任的区分，而是笼统规定为“举证责任”。《行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第33条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”第34条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”可以看出，法律明确规定被告对具体行政行为的合法性负举证责任，包括具体行政行为本身和所依据的规范性文件两方面的举证责任。第33条的规定是对行政主体取证行为的一个限制，因为依据“先取证，后裁决”的原则，行政主体在诉讼中所提供的证明被诉具体行政行为具有合法性的证据，应当是作出具体行政行为当时就已经为行政主体所掌握的，如果行政主体是待提起诉讼之后才向相对方收集有关证据，从而“补充证明”其作出的具体行政行为合法有效，则这一行为本身就严重违法。第34条的规定在于从查清事实出发，赋予人民法院在诉讼中的调查取证权，需要明确的是，该条规定一方面并不意味着人民法院在行政诉讼中承担了证明责任，因为人民法院既不需证明被诉具体行政行为的合法性，也不需证明其违法性，而仅仅是从查清事实、便于正确作出裁判的角度出发，具有一定的调查取证权；另一方面，人民法院所调取及要求当事人提供、补充的证据，应当是作出具体行政行为当时为行政主体和行政相对方所主张的证据，而非在此之后出现的证明该具体行政行为合法性或违法性的证据。（这里所涉及的举证时间问题，将在本文的第三部分作进一步阐述。）在从1991年7月11日起试行的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）（以下简称《意见》）[10]中，第28条规定：“根据行政诉讼法第三十三条的规定，在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据，作为被告的诉讼代理人的律师，同样不得自行向原告和证人收集证据。”第29条规定：“对原告起诉是否超过起诉期限有争议的，由被告负举证责任。”这里进一步明确了对被告在诉讼中调查取证的限制，同时，第29条的规定指出，对于原告起诉是否超过诉讼时效的争议，应由被告负举证责任，这是考虑到行政相对方取证较行政主体困难，若将该事项的举证责任加诸于行政相对方，则不利于保护其合法权益。我们认为，法律在这里规定的“举证责任”是指“说服责任”，即是说，被告如果没有相应的优势证据支持，则其认为原告超过起诉期限的主张就不能成立，法院可以此推定原告起诉未超过期限，也就是说，原告对其起诉符合相应的期限不承担说服责任。当然，在诉讼中，原告为反驳被告方的主张，必然也会举出对己有利的证据，但是，原告并不承担说服责任，原告的举证行为在于对对方的主张作出回应，加以削弱，从而能获得较为有利的诉讼结局。原告也可以不进行举证，但这样势必在诉讼中处于极为消极、被动的地位，也变相增强了被告方证据的证明力，很可能会导致不利于己的结果的出现。

　　从上文可以看出，在《行政诉讼法》及其前司法解释中，并没有明确规定原告的举证责任，只是在《行政诉讼法》的第41条有着这样的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”在这里，法律虽然没有明确提出原告的举证责任，但是，很显然，原告在行政诉讼中是实际承担一定的举证责任的。那么，原告在行政诉讼中究竟应当承担什么样的举证责任呢？自2000年3月10日起施行的新《解释》中，对此作出了较为明确的规定。其中，第26条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行政行为没有证据、依据。”第27条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明其因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。”从新颁布的司法解释中可以看出，被告承担举证责任的事项仍然为：具体行政行为的合法性和原告的起诉超过起诉期限。而原告承担举证责任的四种情形则在第27条中进行了规定。这里需要注意两个问题：一、第27条第4款中规定：“（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。”我们认为，该项规定的模糊性和不确定性使其极易成为加重原告举证责任负担的一个正式的途径，尤其在目前，我国在行政诉讼举证责任方面的规定还有待进一步深入和细化，相关的理论也不够成熟和完善，则此时这种太过宽泛的规定容易引起人们认识、理解上的不统一，而在实践中则很可能带来无端加重原告举证责任负担的不良后果。同时，就第27条前3款的规定来看，对原告在行政诉讼中承担举证责任的情况已规定得较为清楚，因此第4款有关“其他事项”的规定似无必要，尤其这样的规定很可能造成负面的影响。二、在第27条明确提出了原告的举证责任之后，随之而来的一个问题就是：原告所承担的举证责任与被告所承担的举证责任，除了在举证范围上有区别外，在其他方面是否存在区别呢？由于使用的都是“举证责任”一词，则认为对原被告双方在证明标准方面具有同样的要求似乎是顺理成章的事。但事实上，原被告双方在举证能力上有着较大的差别，被告属于在行政管理中处于主动、支配地位的行政主体，它在证据的收集、提供上通常比作为行政相对方的原告更占优势。在此种情形下，如果对双方的证明标准不加以区分，形式上的平等必然造成实质上的不平等，对于原告方而言极为不利。解决该问题的一个较好的办法是：如前文所述，引入证明责任的概念，进行说服责任与举证责任的区分。在行政诉讼中，说服责任的承担者始终是被告行政主体，而原告行政相对方所承担的仅为举证责任，二者在证明标准方面有着不同的要求，前者的要求更高、更严格，而后者通常只要求有表面的、初步的证据即可。这样就避免了仅使用“举证责任”一词所造成的尴尬局面和可能对行政相对方带来的不利后果。举例来讲，原告向人民法院提起行政诉讼，应当证明其起诉符合法定条件，即符合《行政诉讼法》第41条规定的四项条件，但原告只需要提供初步的、表面可信的证据即可，而不需要达到更高的标准。转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net