当代中国行政改革中的政府仿企业化问题浅析

第三，政府仿企业化是行政机构改革的一部分，然而不是全部，也不是核心。结构与功能紧密相连，上文提到如果将政府视为一种典型的应对—操作系统，仿企业化思路是比较有意义的。但是可以在多大程度上作如是政府观，是受一定条件制约的。也就是说，如果从操作职能层面意义上看，操作职能藉以实现的结构或机构形式的变革(其目标是达成效率、节约成本等)对于仿企业化思路是比较有亲和力的；而从政府发展职能和维持职能层面意义上讲，体现发展职能和维持职能的政府机构或结构形式的变革思路客观上与仿企业化改革思路的相容性则比较有限。并且于后现代国家而言，政府的发展职能和维持职能基于后现代国家本身的特征，显得尤为迫切和重要，并具有特殊性，这就要求在对后现代国家的政府作应对—操作系统观的同时，更要强调和突出其发展视角和维持视角上的政府职能及其职能实现的结构形式，这不是单纯的仿企业化思路可以解决的。

由此可见，政府仿企业化是行政改革的一种思路和途径，本身构成行政改革内容的一部分。它作为服务于政府职能合理化和结构合理化的一种手段，不能涵盖行政改革的全部内涵，也不是行政改革唯一手段或全部手段，于后现代国家的政府改革而言，更是如此。

三、政府仿企业化思路阐释方式的新思考

很多学者(包括一些西方学者)在谈到政府仿企业化问题之时，其思路往往是由企业而及政府，也就是说，他们的思维过程是：企业为何表现如此出众——充满生机、活力和效率?而政府何以效率低下，官僚成风，充斥着腐败、无能?企业的效率能否通过政府模仿企业而复制到政府身上?应当说这是我们发现问题并引起兴趣的常见思维方式，这种思维方式有自己的意义和价值，但也有缺陷。

本文着重简述另一种思路，即由政府而及企业的思路。这种思维方式建立在对政府本身特征分析的基础之上，以政府为中心吸取企业某些优势为我所用，实现政府改革本身的“内源发展”。

上文提及，作为一种操作—应对系统的政府，在行政改革中适当采取“仿企业化”思路，是比较有意义的。下文将分析在这一意义上，政府在哪些方面可以仿效和借鉴企业的优势。

(一)政府结构与企业结构的比较分析。以中国为例，胡伟在《政府过程》一书中认为：政府结构可以分为三个层次[11]。

首先，是宪政体制结构层面：人大制度，中共领导体制，政党制度，以及中央与地方政府关系体制构成了当代中国政府结构的宪政框架。相应的，市场经济体制作为当代企业运作的基本框架，给了企业一个相当独立、宽松的条件，也因此企业必须完全对自己负责。宪政体制及其变革属于政治体制的范畴，在这一层面上，是“仿企业化”思路所效力不及的。

其次，是体制化结构层面：胡伟认为政府在当代中国应涵盖中国共产党、人大、人民政府、法院、检察院、军队等全部履行社会公共权力的组织机构。显然这是一种大政府的概念，不适合于本文分析。那么就狭义的政府即中央、地方各级行政机关而言，“政府仿企业化”的一个基本内容就是政府结构形式仿效企业组织机制，进行政府结构的再设计。在西方发达国家行政改革中，广泛采用了分权、私有化或公司及政府结构的传统性重构等，都属于这一层面上的仿企业化。值得一提的是，有些学者认为，与中央政府相比，地方政府尤其是基层政府更适于仿企业化[12]。笔者赞同这一观点。因为与中央政府相比，地方政府在更大程度上可以被视作一种操作—应对系统，而中央政府同时还必须时时体现出其发展职能和维持职能。

再次是人格化结构层面：在这一层面，政府仿企业化可能有更大的空间，因为就人力资源管理而言，政府和企业有理由被视为一种操作—应对系统，企业组织和政府组织的人力资源管理是有相通之处的，政府中的人力资源一般可以分为领导者——权力精英——一般公务员，这与企业人力资源存在一种对应关系。第一，政府领袖或领导者与企业领导人被要求具有的素质越来越具有相似性。政府领导者越来越被要求具有“企业家”精神，而企业领导人则被要求具有领袖气质。西班牙经济学家何赛·B·特赛罗则倾向于未来新经济企业“同样也更需要政治”，比如“在越来越复杂的环境中组织未来的能力”[13]。所谓的“以企业家精神改造政府”，很大程度上更直接更集中地体现在政府领导者被要求部分地具有企业家特质这一事实上。第二，政府权力精英和企业人才结构相对应。当代企业为了适应市场竞争的需要，必须拥有一定的人才结构：如企业设计师、财务专家、管理工程师、培训工程师、产品工程师等。作者认为，当代社会政府权力精英构成的人才结构配置与企业人才结构配置有一定程度的可比性，政府也应当有自己的战略设计师、财务专家、管理工程师等。第三，政府内部一般公务员的管理与企业人力资源管理相比照，政府人事管理可以在相当大的程度上和领域中借鉴企业人力资源管理的成功经验。比如在人才招聘、用人、激励、报酬等环节以及人力资源管理体制上，可以借鉴企业的一些做法。

总的来说，在政府结构的三层面中，“仿企业化”对于政府体制化结构和人格化结构的改革具有一定的可借鉴性。但是同时应指出的是，政府仿企业化思路并非能解决政府体制化结构和人格化结构变迁中的所有问题，比如，越往高层，特别是中央政府仿企业化的有效范围变得越窄，但是中央政府却同样面临机构改革的任务，这显然并非单靠仿企业化就能解决的问题；再比如，在政府人格化结构改革中如何重塑政府人员的行为模式，显然也并非仿企业化所能解决的，因为行政人员所处的环境永远与管理者和员工所处的环境有区别。

(二)政府过程与仿企业化。政府活动的一般过程可以借鉴企业活动一般过程中的某些规则，在这里企业过程是指企业获取、占用一定的资源，生产、销售一定的产品以获得最大利润的过程。为了达到利润最大化的企业目标，企业过程必须遵循一定的基本规则：第一，企业活动以服务顾客为中心，这一规则包涵的内容有以顾客需要为自变量、质量管理和创新等；第二，竞争机制与高效率原则；第三，企业活动必须进行成本—效益分析。于政府而言，以公众为本、为公众提供优质服务；在对具体公共事务的执行性管理中，引入市场机制，追求高效率；进行成本—效益分析，讲究社会效益与经济效益的统一等，就成为政府仿企业化的重要内容。

应当指出的是当政府过程与外部环境之间发生作用时，政府过程就表现为一定的政府功能，而政府仿企业化一般仅限于对具体公共事务、公共管理的执行层次而非决策层次，也就是说“政府仿企业化”尚不能回答政府应该做什么不应该做什么，其借鉴意义仅限于政府功能实现方式或操作职能层面如何去做的问题。 转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net