公共管理的性别分析

第三、誰可以作出“决定的”？女性在公共管理中的结构性缺席，不能不由实际主导公共管理的男性来考虑性别平等问题。虽然不少男性是主张性别平等的，但文化规则造成的社会性别差异已经深刻地内化，在理论工具缺乏，理性认识不足的前提下，光有对性别平等的一般愿望是无法识别性别不平等的，所建立的平等规则，很难保证不是对女性的另一种不平等。所谓“男女都一样”为什么对女性是不平等的，就是这个道理。而从“照顾”女性出发的规则考虑，也很难避免不是对女性权利的歧视性对待，比如女性提前退休的规定。一旦权利实现的条件资源紧张，女性首先被考虑权利缩水，这种考虑有可能在是“关爱”的名义下展开的，比如阶段性就业的政策建议。也就说，决定平等规则和事务的，恰恰是在不平等中享有好处的人。当主要由男性来代替女性发言，安置女性权利，决定女性事务，尽管他们的平等愿望可能是真诚的，但很难保证所达到的平等是真正的，可能更多是一种男性想象。同时，当平等主要是一种由男性给定的权利时，女性成了自己权利的客体，只能接受被给定的相关利益，无法自主地决定自身权利，无法实现赋权。这样一种权利关系，仍然是父权的，只不过在形式上从家庭父权转变为公共父权了。

三、公共管理的公共性与性别公正

一直以来政府被认为是具有公平精神的公共机构，代表着公共利益。这种假设使我们想当然地认为政府会平等地对待所有人。但是公共选择理论却给出了不同的答案。该理论从人的经济理性出发，认为在公共领域也和私人领域一样，人们受利益驱动而选择自利性行为，这种行为选择会导致政府偏离公共立场，“政府失效”就是这种偏离的表现。公共选择理论在研究方法上有三个突破的地方：一是把对政府的研究从整体的研究还原到具体的研究，即个人主义的方法，强调个人动机与选择对整体行为的影响；二是从人的自利本性而不是从利他主义原则出发研究政治行为，指出利他行为的出现，只是因为体制和政策是好的，而不是因为领导者道德高尚；三是用交易原则研究政治领域的行为，主张用改变交易规则的方法进行政策的公共选择。公共选择理论最大的启发在于，让我们明白了政府并不具有天然的公共性，政府行为也是受利益关系支配的。

进一步我们可以思考，社会关系中不仅存在着利益关系，也存在着性别关系，组成政府的个人不仅是经济人，也是有性别的人，在现有的性别关系中，性别身份是如何影响政府行为的？公共管理中的男性性别倾向，让我们有理由相信性别身份对政府决策的影响是存在的，至少有两种情形表现了这种影响：一是政府管理对现有的性别关系不干涉。现有的性别关系不是平等的关系，不干涉也就意味着维持甚至放任性别不平等。就业市场中存在排挤女性的现象，而政策干预始终不到位，就是属于这种情形。二是如果一定要改变性别关系，也要按照男性的意愿改变。比如女性可以作为“伟大的人力资源”大规模参加社会劳动，但不能作为优秀的管理者，大规模进入管理领域，所以在录用公务员时，要规定女性的比例。性别身份既与文化规定有关，又与现实利益相连，不管是否意识到，它都真实存在，并且发生作用，男性的性别利益和性别特权总是与他们的性别身份有关。当一些男性管理者在私下里漫不经心地表示“女人应该回家”时，我们怎么指望他们会在制定政策时立场公正？

当然，男性中的大多数人还是主张公平的，政府中的男性成员也努力在公共管理中表现出应有的公正，这也是我们寄希望于实施“社会性别主流化”战略的前提。社会性别主流化战略是一种自上而下的政府行动，从政治承诺、战略制定、政策执行、评估监督都由政府来承担。现在至少在公开的层面上，没有人会反对性别平等，但是却没有多少人承认性别不平等。不仅仅管理者中的男性不承认，女性也觉得没什么不平等，或者即使有也是属于“应该的”，比如公共权力“应该属于男性”，女性“应该承担家务劳动”。管理者中对于性别不平等的集体无意识，造成了对现实问题的不察觉和不认可，也就很难对此进行政策调整。尽管“社会性别主流化”的承诺已经有十年，但“主流”对性别平等的关注仍然若有若无。

与自上而下路线相对应的，应该还有一条自下而上的行动路线。公共选择理论把交易原则引入政治领域，认为人们参与政治过程的行为，类似于交易行为，都是根据自利的动机决定的，投票的过程就是一个交易过程。坏政策的出现，或者因为投票规则不正确，或者因为执行过程缺少有效制约。为避免政府失效，公共选择理论特别强调改革宪制，引导人们“注意和重视规则、宪法、宪法选择和对规则的选择。”这是一种通过民主方法约束和规范政府行为的主张，这一点非常重要，就是说好的政策不是因为决策者的道德高尚，而是因为约束力量强大，因而不得不如此选择。对于争取性别平等的努力来说，正是要通过建立新的规则，改变对女性的不平等对待。清理公共政策的理念、文本、操作规程等，解构其中的男权意识，建立政策的平等理念和平等规则，应该是十分重要和非常必要的工作。对公共政策的研究和讨论，将形成一个公共空间，这正是女性主义行动的广阔空间。而政府的现代化转型，也为这个空间的拓展提供了机缘。上述调查中展示了一个趋势，随着公共管理事务向现代服务的转变，公共管理与男性的相关性逐渐下降，这至少说明公共管理是权力控制的意识开始减弱，这也为女性的民主参与增加了更多可能。

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