论高教法治与大学自治

摘要：高教法治是行政法治在高教领域的具体体现，大学自治是保护学术自由的重要机制。高教法治对大学自治有着保障和规范作用，大学自治必须符合法治的基本要求。

关键词：高教法治；大学自治；学术权力；

 
依法治国作为我国的治国方略已经被明确地写入了宪法之中，依法行政是依法治国的关键环节，是建设法治国家和法治社会的核心。依法行政的实质就是行政法治。行政法治要求政府对社会各个领域的管理都必须符合法治的要求，其中当然也包括对高等教育的管理，而高等教育对社会影响的广度和深度的全面提升使得高教法治化已经成为一种迫切的需求和应有的回应。因此，高教法治是行政法治在高教领域的具体体现。大学自治作为现代大学存在的基石，对于大学的发展有着举足轻重的影响。分析高教法治与大学自治的关系，对于明确两者在高教领域的定位，促进高教的健康发展和制度完善有着重要意义。

一、高教法治的确立

在我国传统的计划经济体制和行政模式下，行政即执行、管理，主要体现为执行政府的计划、领导人的指示以及上级的命令等，并对行政相对人进行管理。传统的管理模式下的行政权力几乎是无限的，行政几乎无所不管，一切社会组织和个人的活动、行为几乎都直接或间接地被置于行政组织的管辖之下，导致的结果就是个人附属于单位，单位附属于行政主体。这一特点同样反映在行政机关、高校、学生三者之间的关系上。主管高等教育的行政机关、高校、学生是高等教育的三个有机组成部分。计划经济体制下，在高校和行政机关的关系上，高校属于全民所有制事业单位，是政府的附属机构，且分别隶属于不同的行政主体，学校的人、财、物及一切活动均在行政机关的掌控范围之内，学校几无自主权可言。而在高校和教师、学生之间，高校如同一个传统的权威家长，个人的一切均要受到过问和干预，对学生如此，对教师亦是如此。

在传统的管理模式下，行政主体和行政相对人的关系是“命令——服从”关系，行政更多地具有管理、强制、命令之色彩，行政的法律依据阙如、行政“执法”主体混乱、行政执法行为无序、救济制度缺乏乃为其典型特征。这种管理模式本质上乃是一种“人治”。“人治”行政存在着诸多的弊端，不仅不利于保护行政相对人的权益、也不利于提高行政效率和维护社会的长治久安。正是“人治”行政的弊端促使我们去追求“法治”——在行政领域具体体现为行政法治。行政法治的最直接体现就是行政主体将行政执法作为管理的主要方式，实现从依政策管理到行政执法的转变。

教育行政主体行政方式由管理到执法的转变过程实际上也就是高教法治逐步确立的过程。随着我国市场经济体制的建立和逐步完善，政府行为从本质上讲都将是一种法律行为，除了某些行政立法行为及事实行为外，其他的行为都与执法有着密切联系，都属于执法行为。行政执法的实质是一种行政活动。之所以取“行政执法”之名，是表示行政对法律的依附和服从，因为在法治主义下，行政的一切活动都被要求是对法律的贯彻执行。名称的改变象征着一种观念的转换，及其背后的制度变革。[1]因此，从“高教管理”到“高教行政执法”的转变并不仅仅是名称的改变，而是蕴涵着高教法治已初步确立这一深层含义。

高教法治在我国的初步确立主要体现在以下两个方面：首先，高教行政执法依据的建立和完善。我国自建国初期直至七十年代末期以前，在高等教育领域一直不曾有专门的法律规定，对高等教育的管理均是依政策、上级指示而行。因为缺乏执法依据，行政主体对高等教育的管理最多只是一种执行行为，而不是执法行为。自八十年代开始，我国逐步制定了一些高等教育方面的法律、法规、规章，如《学位条例》、《教师法》、《教育法》、《高等教育法》，《民办教育促进法》、《教师资格条例》、《普通高等学校学生管理规定》等。[2]这些法律、法规、规章与基本的行政法律，如《行政诉讼法》等，一起为高教行政执法提供了依据，使高教行政执法成为可能；其次，救济制度的完善。“有侵害必有救济”、“有权利（力）必有救济”，这是现代行政法治的基本要求。因此，在高教领域是否存在完善的救济制度是判断行政法治在高教领域是否确立的一个重要标准。目前，在我国的高教领域，已经逐步确立了申诉、复议、诉讼三种救济途径，而且均在进一步的完善之中。而近年来高教领域诉讼案件的频频出现对于促进高教法治的发展具有非同小可的意义。田永诉北京科技大学案[3]等案件开创了历史的先河，宣示高校的诸多行为被纳入了行政诉讼的范围，这对于规范高校的行政执法行为、保护学生的合法权益均具有重要的作用。因而，救济制度的完善也昭示着行政法治在高教领域的初步确立。

但是，我国现今离真正的高教法治尚有很长的路要走。要真正实现高教法治，除需要进一步加强高教立法、完善救济制度外，尚需要在完善执法主体、规范行政执法行为等方面作出更多的努力。

二、大学自治

就其一般含义而言，自治是指国民参与公共事务的执行。所谓自治行政，是指为了实现公共行政的分散化、民主化和亲民化，提高公共行政的特色性和有效性，国家通过法律设立在职能、机构和人员方面与国家相对分离的公共行政主体，在国家监督之下，自负其责地执行特定公共行政任务的法律制度。[4]大学自治[5]是自治行政的一种重要形式。大学自治不同于地方自治，原因在于“大学自治的权源，来自于学术自由——是 ‘人民’的‘基本权利’；而地方自治的权源，来自于宪法上地方制度的保障——是‘国家’的‘组织结构’。”[6]

（一）大学自治的概念及缘起

自19世纪德国思想家、教育家洪堡提出大学学术自由以来，大学自治一直影响着现代大学制度。高等教育学认为，大学自治的理由在于大学是生产和传播高深知识的地方，高深学位需要非凡的、复杂的甚至是神秘的知识，只有学者能够深刻理解它的复杂性，因而在知识上，应该让专家单独解决这一领域的转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net