论行政相对人知情权的法律保障及其限制

内容摘要：我国行政行为中行政相对人知情权的法律保障尚存在许多不足。因此需要更加重视行政行为中行政相对人知情权的制度保障，具体体现在行政行为过程外的信息公开制度，过程内的阅览卷宗制度、听证制度、告知、教示与说明理由制度。

关 键 词：行政相对人；  知情权；  法律保障；  法律限制

    公民知情权作为一项重要的宪法权利已逐渐为人们所了解，政府信息公开更是社会各界关注的中心，并且其立法问题也开始受到重视。目前行政法学界主要从信息公开这一点出发，探讨行政相对人的信息权利和行政主体的信息义务。而笔者认为，行政相对人的知情权应当覆盖更广的范围，并获得更多形式的法律制度保障。

一、行政相对人知情权概说

    知情权（right to know）又称为了解权或知悉权，就广义而言，是指寻求、接受和传递信息的自由，是从官方或非官方获知有关情况的权利，就狭义而言则仅指知悉官方有关情况的权利。从内容上讲，知情权包括接受信息的权利和寻求获取信息的权利；后者还包括寻求获取信息而不受公权力妨碍与干涉的权利以及向国家机关请求公开有关信息的权利。[①] 可以说，公民知情权是国民主权理念的题中应有之义，是“表达自由”的隐含内容，是公民其他权利得以实现的前提和基础。这里的“公民”应当包括公民的个体形式和群体组织形式。从范围上讲，公民知情权包括公法上的知情权和私法上的知情权，前者是针对行政、立法与司法机关而言，后者则主要是指在诸如消费法律关系、医患法律关系、劳动法律关系等中作为弱势群体一方的公民的知情权。

    知情权在中国虽已逐步引起关注并被个别法律规范所接纳，但总体上还主要停留在理论层面，缺乏系统的法律支撑，没有被确认为公民的基本权利，这会给信息社会的普通公民带来重大消极影响：由于不知与自身利益相关的重要情况，因而无法理性地安排自己的生活，不能很好地保护自己的权利和利益，甚至会遭受重大的人身和财产损失，而这种损失在政府及有关组织与个人真实地公开相关信息的情况下本来是可以减少和避免的。[②] 笔者认为，公民知情权不仅仅是指政府及有关组织与个人做出关涉公民重大利益的行为之后公开相关信息，并给予公民一段适当的缓冲时间，使公民充分知悉；而且应当在做出行为之前和之中尊重并保障公民的知情权。

    当公民作为行政行为的一方当事人——行政相对人时，其知情权的保障具有行政法上的特殊性。具体而言，行政相对人知情权是指在行政行为的运作过程之外与过程之内行政相对人获取信息的权利，对于行政主体而言提供信息则是其义务。

笔者以为，目前国内学者大多仅仅将对行政相对人知情权的制度保障局限于行政信息公开，实际上这仅仅是从抽象行政行为的角度出发，且限于抽象行政行为过程之后而具体行政行为中行政相对人的知情权问题尚未引起足够重视，后者主要体现在行政程序法律制度中，具体包括诸如告知、说明理由、教示等。另外听证作为使行政相对人在行政主体做出抽象行政行为（制定法律、法规、规章和各类政策）与具体行政行为决定过程中充分获取信息与表达意见的主要途径，也应是保障行政相对人知情权的重要方式之一。

    下面本文以行政行为运作过程为研究模式[③]，探讨一下行政相对人知情权的行政法律制度保障问题。[④]

二、行政行为过程外相对人知情权的保障

宪法上的公民知情权，其最重要的方面是获取行政信息，需要行政法上的信息制度予以保障。知情权、信息自由和信息公开这三者，是密切相关的；单有知情权，而没有信息公开的法律制度，知情权就会落空。[⑤] 对行政相对人而言获取信息是其权利，而对行政主体而言提供信息则是其义务。在当今行政主导型社会中，保障公民知情权的最重要环节即是行政信息的公开或曰政务公开，对此行政主体理应承担最主要的信息义务。行政主体除了提供信息的义务外，还有管理信息、加工信息、扩散信息等义务。[⑥] 因此行政行为过程外相对人知情权的法律保障主要体现为行政信息公开制度。

具体而言，行政主体的信息公开包括两个方面：行政主体的主动公开和应相对人要求而公开。以下从这两个方面阐述一下信息公开的具体制度：

（一）行政主体主动公开信息

    行政主体主动公开信息是指行政主体在不需要任何人请求的情况下，主动将其所掌握的行政信息通过各种渠道向公众公开。通过主动公开行政信息，可使公众了解各种法律、法规、政策等，从而采取于己有利的计划和行动；可使公众直接监督行政主体，防止行政腐败；还可使各行政主体之间互通资讯，以便提高行政效率，进行行政协助。详细而言，行政主体主动公开主要包括两类：一为行政主体依法必须主动公开信息，这体现为政府公告制度；二为行政主体不必主动公开，而是须将有关文件等放置于指定场所，以供公众查阅、复制。

    第一，政府公告制度。这是强制性要求行政主体定期将行政法规、政策性文件、行政命令等涉及相对人权利义务的信息公布、发表在法定的媒介之上，使得行政信息能够及时、全面、主动地使公众知悉，否则这些行政行为不产生效力的制度。1、政府公告的范围一般来说应当包括：机关的组织、职能、工作方法、程序规则、实体规则、政策和影响公众权利的法律解释以及对上述文件的修改等。2、政府公告的有效要件包括：（1）时间。在任何法规或决定生效前，都必须对公众公告，否则就会使公众无法确定其行为的预期后果，无法预料自己的行为合法与否。如韩国《行政程序法》第5章第46条：“行政预告之期间应考虑预告内容的性质而定，若无特别理由，定为20日。”（2）法定的公告媒介。对媒介的选择须考虑到其权威性、固定性和广泛性，须保证每个民众都能确切知悉。只有在法定的公告媒介上公告的行政信息才能对相对人有效。一般来说，各国都有法定的政府公报，如美国的《联邦登记》、中国的《中华人民共和国国务院公报》等。[⑦] （3）标准文本。应当确定标准文本，以避免不同媒介上不同文本之间的误差给公众造成信息混乱。3、在政府公告制度中，已在法定媒介正式公告的信息，视为所有相对人已经知悉，不论某相对人实际上是否真正知道，均不影响该公告的效力。转贴于 酷文网-论文下载中心 http://www.coolwen.net