几个基本观念的转变----写在治安管理处罚法修改之际

对违法行为当然要进行处罚，这是一个社会保持秩序状态所不能缺少的。因此，制定治安管理处罚法是为了处罚违法行为这没有错。但我以为，这并不是制定〈制定治安管理处罚法。的目的所在，或者说不是主要目的所在。对违法行为进行处罚只是一种事实需要，它取决于我们对秩序状态的认知。问题在于，当我们设定一种国家权力之后，它在保护公民权利的同时，也会对公民的权利构成威胁。因此，有违法行为必有处罚，然有国家权力也必应有对其的控制。前一方面在制定治安管理处罚法中肯定会成为立法者关注的对象，而后一方面则容易被我们所忽视。

此次治安管理处罚法的修改，随着经济和社会的不断发展，社会治安出现了新情况、新问题，警察权力得到了空前的扩大。一是处罚的范围扩大，如抗拒人民政府在紧急状态情况下依法发布的行政法规、规章、决定、命令的行为；在国家机关门前静坐、聚集，拒不离开的行为；扰乱社会治安、侵犯人身权利的流浪乞讨行为；扰乱大型活动秩序的行为；等等。二是处罚的种类增多，《条例》规定的处罚种类仅有警告、罚款和拘留三种，根据治安管理工作的需要，现增加了吊销公安机关发放的许可证，对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。三是罚款幅度大幅提高，将对个人的罚款数额提高到50元至5000元，对单位的罚款规定为2000元至10万元。这些变化意味着警察的权力得到空前的扩展。根据有权力必有控制的“权力制衡”基本原理，相应地，对警察权力的控制也必须加强。

当然，强调对警察权力的控制并不意味着不给其权力。警察需要有哪些权力，这取决于事实需要，也就是根据公共安全、公共秩序的要求。控制权力所强调的是：在赋予权力的同时必须要有必要的制约。在规范警察权的行使方面，《治安管理处罚法》明显加强了对警察权力的控制。这主要表现在以下方面：

一是规范自由裁量权的行使。行政法最重要的使命就是控制行政自由裁量权的行使。对于自由裁量而言，当法律规定过于笼统、含混，那就意味着为任意裁量留下可乘之机。由此看来，《治安管理处罚法》多处对拘留、罚款在一定幅度内细分就具有着控制自由裁量权的意蕴。尤其是治安处罚的比例原则（治安管理处罚与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程序相当）、公开、公正和保障人权原则，以及惩教结合原则（办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合），更是潜在着对自由裁量权的制约。

二是治安管理处罚程序。程序之于规范行政活动的意义渐被人们所认识。这一点也为《治安管理处罚法》所体现。相比于原《条例》。《治安管理处罚法》在处罚程序方面明显改善。无论是检查时出示工作证件和检查证明文件，履行表明身份的义务，还是调查时对收集证据的要求，“以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据”，乃至于公安机关告知处罚的事实、理由及依据，违反治安管理行为有权陈述和申辩，公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见、且不得因陈述、申辩而加重处罚的规定，都是处罚程序正当性所不可或缺的。尤其是听证程序的引入，将处罚决定的作出建立在听取利害关系人意见的基础之上，这是现代正当行政程序的不二法门。

三是法律责任的规定。《治安管理处罚法》以专章“执法监督”规定公安机关及其人民警察的法律责任。在某种意义上，法治社会就是责任社会，如果每一个人都对自己的行为负责，那是法治所追求的社会状态。如果违法而不承担相应的责任，那法律也就成为“镜中花”、“水中月”。由此看来，有关法律责任的规定就具有了重要的防止权力滥用的作用。

当然，法律规定只能是、也仅仅是纸面规定，如果我们从“行动的法律”角度，尤其是将法律看作为一种文化现象，我们对〈治安管理处罚法〉的关注又不能止于法律规定。尤其是在中国传统文化以及中国现实制度中，我们向来都缺少“控权”的传统。然而，治安管理领域的“事故多发”、警察权力的经常被滥用，乃至于警察权异化成部门和个人谋利的工具等现象，时刻都在印证着这样一句名言而使我们警醒： “绝对的权力，绝对的腐败”。因此，〈治安管理处罚法〉的实施仍然值得我们保持持续的关注。