中国证监会根据我国上市公司的实际情况，对“独立董事”作出了更加现实的定位：“通过引人独立董事制度来解决
目前国有股‘一股独大’局面下的内部人控制现象，保护中小股东的合法权益”。⑥但上市公司股权结构的分布特点决定了独立董事非但不能解决内部人控制
问题，反而会被内部人所控制
这种控制权就可能带来道德风险的问题，即利用国有股的控股地位为其谋取利益，从而损害其他股东的利益。而在独立董事的选任上，国有股的股权代表会尽力寻找能容忍其行为的人。即使有独立董事敢于与其作对，也不会给他连任的机会。另外一个原因在于“虽然设置非执行董事的目的是因为他们没有困扰内部人的激励问题，但是，由于他们的个人收入与公司业绩好坏关系不大，他们的主要时间和精力不会用在这里，他们的信息来源甚至董事职位都依赖于内部人，所以他们事实上不仅不能控制内部人，相反，倒常常被内部人所控制，采取不是保护所有者而是保护经营者的行动。”因而，内部人控制问题的根源在于国有股股权高度集中，即使所有的上市公司都设立了独立董事，内部人控制的问题仍然会存在，并不能达到建立独立董事制度的目的。
（三）监事会和独立董事的职能冲突使得独立董事难以有所作为
大陆法系国家或地区在公司机关构造上是在股东大会之下设立董事会和监事会，分别行使决策权和监督权。英美法系国家或地区只设立了股东大会和董事会，而没有监事会。大陆法系的监事会的监督职权在英美法系国家和地区形成了两种完全不同的公司治理和监控模式。这可以说是两大法系
法律传统和法律文化作用下必然选择。我国同时采纳监事会与独立董事制度应当是公司法上的一个“制度创新。”但从某种意义上说，独立董事的引入有“赶时髦”的嫌疑。英美法系独立董事制度的产生就是因为缺少监督机构。但我国的现状不是缺乏监督机构，而是监督不力，流于形式。监事会无所作为有多方面的原因，但关键的原因在于监事的选任为公司内部人所控制。而且监事多为公司高级管理人员的下属，无法充会行使其职权。加强监事会的监督应当是完善公司治理结构的重点。独立董事的全面引入可能弱化监事会职能的实现，不利于完善公司冶理结构。独立董事的监督职权与监事会的监督职权的区分和界定是独立董事制度设计的难点。照搬英美法系的法条，独立董事制度在实践中将难以产生实效。无非让上市公司增加一样装饰品。比起独立董事，监事会在履行监督职能方面具有更多的优点。运用内部机制解决问题，可以尽可能不将公司的争议公开化，以免
影响投资人的信心和公司的形象和声誉，还可以避免公司的一些商业秘密在争论、外部力量的调查或诉讼过程中被泄露出去。所以，强化监事会的作用更能完善我国的公司治理结构。
四、健全我国独立董事制度的建议
独立董事制度在一定程度上已经为我国部门立法所确认，全面反对引进独立董事制度应是不明智之举。考虑到独立董事制度的先天缺陷及其与我国不相适应的方面，笔者提出了以下建议，以期避其短，而取其长。
（一）不应强制性推行独立董事制度。
对股份公司是否采用独立董事制度，应采用选择性规范予以规定，即公司是否引入独立董事，由其股东大会决定并规定于公司章程之中。不宜强制性的规定所有股份公司或上市公司必须引入独立董事。理由有三：其一，从整体上来看，我国并不具有与独立董事制度相对应的内在制度，缺乏内在制度的支持，独立董事的作用确实令人担忧，但不可否认，部分
经济比较发达的地区可能具有建立独立董事制度所需的内在制度，以及随着市场经济的寄送，也会产生这种制度环境。因而选择性规范是一种明智之举。其二，与我国公司治理结构较为类似的日本在引进独立董事制度时，并未要求公司董事会必须有独立董事，而是对公司强化监事会或废除监事会而改采独立董事制度作出任意性规定，公司可自由选择治理模式，“既反映出明确的国家导向， 又尊重公司的自治权利，更能适应公司的实际需要，其合理性显而易见。”⑦其三，独立董事制度能否在中国产生实效以及能在多大程度上改善中国的公司治理结构，尚需时间的检验。
（二）强化董事民事责任并建立董事及管理人员责任保险制度。
在我国追究董事的民事责任困难重重，立法和司法均不看重董事的民事责任。强调董事的民事责任，并非一定要董事从个人腰包里掏多少钱出来，关键在于让董事按照法律法规和公司章程、股东大会与董事会决议的规定积极的履行其职责。强化董事的民事责任也有助于独立董事本人为避免承担个人责任，积极关注公司事务，而不怠于履行其职责。并且民事责任能使独立董事作出决议时三思而行，不会轻易屈服内部董事的压力而与内部董事一起作出违法决议。
（三） 限制董事会中由其他公司高级管理人员担任独立董事的人数。
其他公司的高级管理人员会因其所任职公司与其担任独立董事的公司发生业务往来而失去独立性，这类独立董事在董事会的比例过高，会使董事会丧失其独立性。
（四） 建立规范的独立董事提名和选举程序。
对独立董事的提名，可由股东向董事会下属的提名委员会（全部由现任独立董事组成）提出（应限制单个股东可提名的人数），然后由提名委员会考虑与协商后，向股东大会提交正式候选人名单。最后，由股东大会以累计投票方式选举出独立董事。
（五） 推行独立董事制度的同时，强化监事会的监督职能，明确规定独立董事和监事会各自的具体监督职权和监督范围与程序。
监事会在履行监督职能方面具有更多的优点。运用内部机制解决问题，可以尽可能不将公司 的争议公开化，以免影响投资人的信心和公司的形象和声誉，还可避免公司的一些商业秘密在争论、外部力量的调查或诉讼过程中被泄露出去。
综上所述，由于独立董事工作时间的极其有限、风险和激励的不平衡、信息不对称、不公平的独立董事选举和公司事务的决策程序以及独立董事人员的构成，除了独立董事的建议功能得到充分体现外，监督、制衡和评判功能的实现并不如人意。因而，不能高估其在公司治理结构中的作用。另外，由于独立董事制度在我国缺乏内在制度的支撑、高度集中的股权结构使其不能实现控制内部人的目的和它与监事会职能的冲突，它在我国公司治理结构中的作用极其有限。因而，我们应理性地认识独立董事的作用，切不可对其寄予过高期望；不宜强制性推行独立董事制度，应强化董事民事责任并建立董事责任保险制度，限制董事会中由其他公司高级管理人员担任独立董事的人数，建立规范的独立董事提名和选举程度，推行独立董事制度的同时，强化监事会的监督职能。在此基础上，从内部人控制的根源——国有股权过于集中——寻求解决内部人控制的问题，强化监事会的监督，这才是完善公司治理结构的必由之路
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