论公民基本权利限制的基本原则

第二,中国的行政权力和司法权力不是平行于立法权的第二权或第三权。如果让一种派生权力去扮演“原生权力”的功能,不但会突显立法作用的缺失,而且这种公权力的逆向行使,会造成宪政核心的错位乃至于动摇宪政的根基。

第三,我国专门性宪法保障机构的缺位以及宪法不能司法适用的实际状况,导致一旦开启行政权干预公民权利的闸门,那么在中国历史既定的专制和集权传统的背景下,行政权一定会以公共理性的化身和公共利益的最佳判断者之面貌出现,从而演出一幕又一幕侵犯公民基本权利的悲剧。

许多法治先进国家对公民宪法基本权利的保护已经超越法律保留原则,进而对法律的合宪性进行审查,或者即便法律规定了某种限制,司法机关也要结合个案审查限制的必要性。我国目前受条件所限,还难以达到这种程度。

我国现行宪法未明确规定限制公民基本权利的立法层次,是一个较大的缺失。在中国制宪史上,建国前的宪法文本几乎都明文规定对公民的人身、住宅、通信、言论、出版、结社、集会、游行、示威

自由等基本权利,非依法律不得限制。虽然也只有1946 年的《中华民国宪法》对“法律”作出明确界定,系指“立法院通过,总统公布之法律”,但其他宪法文本所称限制基本权利的法律是指立法机构之“法律”,意思是清楚的。虽然这些宪法文本多数只有字面上的意义,并不表示人民真实权利的享有,但就宪法文本自身而言仍有借鉴意义。

按照我国立法法的规定,在国家对公民基本权利的限制措施中,只有犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚排除了对国务院的授权立法,显然授权过宽。2004 年宪法修正案的亮点之一就是“国家尊重和保障人权”入宪。提高限制公民基本权利的立法层级,防范授权立法可能带来的重社会管理、轻人权保障的危害,是尊重和保障人权的必要措施。

四、明确化原则

明确化原则是指限制公民基本权利的法律条款文意应具体而明确,不宜使用模糊性条款。

由于宪法的特殊性,相当部分的宪法规范比较原则。对于公民基本权利的限制条件有少量在宪法条文中作了一定具体化的规定,如我国宪法第三十六条规定:“任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序,损害公民身体健康,妨碍国家教育制度的活动”;第四十条规定:“除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关按照法定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”但在大多数情况下,宪法条文中并不直接规定对基本权利限制的条件。20 世纪初叶,我国著名宪法学家王世杰曾提出过宪法精密化的设想,希图以此解决因条文简略在公民权利保护上的漏洞,但从各国宪法的立法经验看,企图在宪法文本本身内规定完备的对公民基本权利的限制条件不现实,只能退而求其次,要求限制公民基本权利的普通法律的条文文意具体而明确。要尽可能避免单独使用“社会秩序”、“国家安全”、“公共安全”、“公共利益”等不确定概念,而应该尽可能罗列这些概念的具体情形,还应该尽可能明确侵害这些具体公共利益的违法行为的构成要件。法律应“详而明”,是我国古代思想家韩非就已经讲清楚过的道理。权力的第一本能是维护权力,权力的第二本能是扩张权力。模糊性条款含义过度宽泛,理解易生歧义,对模糊性条款的解释权又属于执行法律的国家机关(行政机关、司法机关甚至一定意义也包括权力机关) 。这就为这些国家机关扩张自身权力的恣意留下了无限空间。如我国宪法规定“国家为了公共利益需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”,“国家为了公共利益需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”,财产权是公民的基本权利,公益征收征用是对公民财产权的限制,这种限制必须以公共利益为前提。在宪法中对公共利益作出明确具体的界定实有困难,但我国相关具体法律对公共利益也未作明确具体的界定,这种背景下,就难以避免直接实施征收征用权力的地方各级行政机关对公共利益作过度广泛解释,形成“公共利益是个筐,什么东西都可以装”的局面。总之,对权利的限制如果不比权利本身更加明确,其后果就会是只剩下限制,而没有权利。

由于立法技术上的困难,要求所有限制公民基本权利的法律条文文意不生一点歧义也难以办到。笔者认为这种情况应坚持一条原则:对产生歧义的法律条文应作有利于保护公民基本权利的解释,而

不是作有利于限制公民基本权利的解释。

五、司法审查原则

对限制公民基本权利之国家行为的司法审查,可以分为两个层面理解:第一,对限制公民基本权利的抽象性行为的司法审查,即我们通常说的立法合宪性的司法审查。我们并不赞成在我国实行立法违宪司法审查模式。第二,对限制公民基本权利的具体行为的司法审查,这是我们极力主张的。

据笔者粗略统计,我国宪法保护的公民基本权利属于自由权和参政权类别的有:选举权(第三十四条) ;言论、出版、集会、结社、游行、示威自由(第三十五条) ;宗教信仰自由(第三十六条) ;人身自由(第三十七条) ;人格尊严(第三十八条) ;住宅安全(第三十九条) ;通信自由和通信秘密(第四十条) ;申诉、控告或者检举权(第四十一条) ;财产权(第十三条) ;基层自治权(第一百一十一条) 。这些公民基本权利如受到国家具体行为的限制,可以寻求司法救济的仅有: (1) 选举权的部分。我国选举法规定,对选民资格若有异议者,可以申请人民法院裁定; (2) 人身自由。限制人身自由的措施可以分为司法和行政两类,前者本身即属司法范畴,后者中治安拘留的相对人可提起司法诉讼,劳动教养的相对人可在向政府提起行政复议或司法诉讼中选择;(3) 住宅安全。对国家非法侵入公民住宅的行为,相对人可以提起行政诉讼; (4) 财产权的部分。对于国家侵犯公民财产权行为,部分相对人可以提起司法诉讼,但并非全部。如征收征用的目的性(公共利益) 就不属于司法审查的范围。其他大部分限制公民基本权利的具体行政行为,则不属于司法审查范围。